作者：原挺 谢剑辉 王咨喻
引言：
中国银保监会于2023年1月6日发布了《关于“三个办法一个规定”公开征求意见的公告》，对现行《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》的信贷管理制度，结合执行中存在的主要问题以及信贷业务的发展趋势进行修订，形成了《固定资产贷款管理办法（征求意见稿）》、《流动资金贷款管理办法（征求意见稿）》、《个人贷款管理办法（征求意见稿）》以及《项目融资业务管理规定（征求意见稿）》。
本篇将首先对《固定资产贷款管理办法（征求意见稿）》及《项目融资业务管理规定（征求意见稿）》的新旧变化进行梳理和解读。
一、固定资产贷款及项目融资特点
固定资产贷款用以解决企业固定资产投资活动（包括固定资产的建设、购置、改造等）的资金需求，通常为1-5年的中期贷款或5年以上的长期贷款。项目融资属于一种特殊的固定资产贷款，项目融资区别于其他固定资产贷款的主要特点是还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源，因此对贷款人的风险识别和管理能力提出了更高的要求。
无论是固定资产贷款还是项目融资，相较于同样通常以企业法人作为借款人的流动资金贷款，其资金用途需特定、贷款期限长，因此固定资产贷款及项目融资在贷前评估与风险识别阶段对贷款行的要求更高，需要特别重视资金用途的监管，以及在贷后管理中需要贷款行对资金用途、借款人资金状况、项目完工风险等风险因素持续关注。本次的征求意见稿从前述方面进一步强化了贷款人的风险控制要求，同时对部分原有规定的适用性进行调整。
二、征求意见稿重要变化
2009年发布的《固定资产贷款管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”）从总则、受理与调查、风险评价与审批、合同签订、发放与支付、贷后管理、法律责任、附则等多个维度对贷款人发放固定资产贷款的监管原则、流程要求、风险管控等方面进行了规定，最新的《固定资产贷款管理办法》（征求意见稿）（下称“《固贷征求意见稿》”）在维持了原《暂行办法》体例的基础上，进一步强化了贷前评估、用途监管、贷后管理、还款安排等方面的管控要求。类似地，《项目融资业务管理规定》（征求意见稿）（下称“《项目融资征求意见稿》”）在2009年《项目融资业务指引》（下称“《业务指引》”）基础上主要新增了贷款回收期限和频率、社会风险识别的贷款人管控要求，同时也增加了信用方式办理项目融资相关内容。我们对重要变化点的归纳如下：
1. 拓宽固定资产贷款的用途。原《暂行办法》并未直接明确“固定资产投资”的范畴，根据《银监会有关部门负责人就发布<固定资产贷款管理暂行办法>答记者问》，“固定资产投资”沿用国家统计部门的口径，包括基本建设投资、更新改造投资、房地产开发投资以及其他固定资产投资四大类。《固贷征求意见稿》明确了固定资产贷款是指借款人在经营过程中对于固定资产的建设、购置、改造等行为，同时规定对于专利权等知识产权研发项目办理的贷款可参照本办法执行，拓宽了固定资产贷款的用途及对象范围。事实上，为服务于科技创新，各地均在推广和鼓励与知识产权相关的贷款产品，例如知识产权抵押贷款等。但由于知识产权存在价值评估难等问题，实际上仍难以解决很多创新性企业融资难的问题。此次修改将固定资产贷款适用于知识产权研发项目，进一步在制度上给予支持，但该类型的贷款落地情况如何还有赖于各银行对相关贷款产品的开发。
2. 固定资产贷款新增贷款期限要求。由于中长期贷款的发放和管理成本、利息相较于流动资金贷款更有优势，贷款人从增加收益、降低成本等因素考虑可能会更愿意发放中长期贷款。如果贷款人的大量资金用于发放中长期贷款，贷款人的流动性风险将会显著增加，对于中小型银行的影响更为显著。实践中，大部分银行在其内部的固贷管理规定中会对固定资产贷款的期限进行原则性的限定以管理流动性风险，但限定期限的长短不一。为填补原《暂行办法》关于贷款期限的空缺，《固贷征求意见稿》明确规定固定资产贷款原则上不超过10年，超过10年的，需要由贷款人总行负责审批，如地方性城市商业银行发放10年以上固定资产贷款需要总行审批。另外，经营范围为全国的贷款人（例如全国性股份制银行）可授权一级分行审批。此外，《固贷征求意见稿》还新增了贷款展期的期限要求，规定“期限一年以内的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限，期限超过一年的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限的一半且最长不得超过五年”，进一步对贷款期限进行约束，以引导商业银行优化贷款结构。
3. 尽职调查与风险识别要求更加细化完整。为固定资产贷款评估目的，原《暂行办法》规定了贷款人对包括借款人、贷款项目、担保情况等在内的尽调要求，《固贷征求意见稿》在原《暂行办法》基础上进一步细化了尽职调查的内容范围，同时增加借款人的还款来源情况、重大经营计划、投融资计划及未来预期现金流状况作为尽职调查内容。《固贷征求意见稿》要求贷款人在贷款评审阶段即对还款资金的来源及稳定性进行评估，对贷款人的风险识别提出了更高的要求。
项目融资风险种类复杂，尤其是在境外项目融资中，贷款人对东道国的法律、社会政策并不十分了解，需要额外关注政策风险、汇率风险、市场风险、原材料风险等。此外，《项目融资征求意见稿》新增贷款人对融资项目社会风险的识别和评估要求，相较于政策风险关注东道国法律变更对底层项目投资及特许权的影响，社会风险更加关注项目投资人与当地居民和所在东道国社会之间的关系。如果东道国出现战争、政府更替、大范围罢工等社会风险情况，对融资项目的打击将可能是致命性的，且短期之内很难得到恢复。特别是近年国际局势局部动荡的情况下，贷款人更应当注意东道国的潜在社会风险。
4. 允许为固定资产贷款及项目融资办理信用贷款。《固贷征求意见稿》及《项目融资征求意见稿》新增固定资产贷款及项目融资均可以办理信用贷款，但考虑到固定资产贷款期限长且风险较高，尤其是项目融资还款依赖于项目收入，影响资金安全的风险因素更为复杂，因此征求意见稿要求贷款人发放信用贷款的，需要在风险评价报告中进行充分论证。考虑到实际业务中可能存在特定类型项目贷款风险可控，本次的征求意见稿放开办理信用贷款的要求，增加特定贷款业务办理的灵活性。
5. 固定资产贷款及项目融资新增还款安排要求。《固贷征求意见稿》新增贷款还本方式的要求，一年期以上的固定资产贷款必须分期还本，且还本频率原则上每年不低于二次。如果还款资金来源主要依赖项目经营产生的收入，考虑到项目达到预定可使用前无法产生实质收益，因此放宽对还本频率的要求，但规定首次还本日期应不晚于项目达到预定可使用状态满一年。项目融资还款资金来源主要依赖项目产生的收入，在项目达到预定可使用状态前项目一般无法产生实质收益，因此贷款人与借款人通常约定建设期内借款人仅付息不还本，项目进入运营期产生收益后，借款人方进行还本。《项目融资征求意见稿》就首次还本日期与还本频率与《固贷征求意见稿》进行了相同的规定。
6. 加强对固定资产贷款资金用途监管。固定资产贷款监管的重点是资金用途的监管，贷款人应在融资协议中约定明确、合法的贷款用途，并监督贷款资金按约定用途使用。《固贷征求意见稿》新增要求贷款人应健全贷款资金支付管控体系，同时加强金融科技在贷款资金监管中的应用。
7. 进一步明确受托支付要求。受托支付作为贷款人进行资金用途监管及风险控制的手段之一，本次征求意见稿在原规定上进一步明确了受托支付相关要求。对于固定资产贷款，《固贷征求意见稿》明确了向借款人某一交易对象单笔支付金额超过五百万元人民币的，应采用受托支付方式，删除了原《暂行办法》“项目总投资5%”的金额标准，并规定贷款人受托支付时限原则为五日（特殊情况下放宽至十日）。根据《项目融资征求意见稿》，项目融资贷款人应当按照《固定资产贷款管理办法》关于贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，因此项目融资应当适用《固贷征求意见稿》项下受托支付的相关规定。
8. 加强贷后管理中贷款资金的监管。《固贷征求意见稿》明确了贷后管理过程中贷款人需要加强对资金挪用行为的监管，此外还新增了放款进度与项目进度及资金需求相匹配的要求，避免出现资金错配、过度放款等情况。为了解项目实施进度，贷款人可以在融资协议中要求借款人定期提供工程进度报告，并要求借款人提款时提供相应合同、发票以及工程进度的确认。贷款人也可通过对项目进度的把控预知可能出现的资金风险。
9. 明确贷后管理的法律责任。固定资产贷款通常期限较长，需要贷款人对资金用途、借款人资金状况、项目完工风险等风险因素持续关注，对贷款人的贷后管理提出了较高的要求。《固贷征求意见稿》明确了贷后管理未尽职作为贷款人承担法律责任的情形，银保监会及其派出机构有权采取相应监管措施。固定资产贷款作为不良贷款的“重灾区”，《固贷征求意见稿》拟在加强贷款人对固定资产贷款贷后管理的重视。
三、总结
相较于原有规定，《固贷征求意见稿》及《项目融资征求意见稿》的主要变化，从加强贷款人风险管控的角度体现为：（1）贷款评审：尽职调查与风险识别要求更加细化完整，新增将还款资金的来源及稳定性、社会风险纳入尽调和风险评估的范畴；（2）资金用途监管：进一步明确受托支付相关要求，防控贷款资金挪用行为，加强金融科技在贷款资金监管中的应用；（3）贷后管理：明确固定资产贷款人贷后管理未尽职的法律责任；（4）期限及还款安排：新增固定资产贷款期限原则上不超过十年，固定资产及项目融资还本频率原则上每年不低于二次。
另一方面，为加强贷款办理的灵活性和便利性，征求意见稿结合业务实际拓宽了固定资产贷款用途及对象范围，增加信用方式办理固定资产贷款及项目融资相关要求。整体而言，《固贷征求意见稿》及《项目融资征求意见稿》坚持审慎性要求，同时根据市场变化调整了政策的适用性，体现了与时俱进、风控为本的信贷业务政策导向。
下篇预告：
除固定资产贷款和项目融资相关规定外，本次银保监会“三个办法一个规定”征求意见稿亦在适应当前信贷业务的发展趋势下对现行《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》予以修订。我们将在本系列的下篇对《流动资金贷款管理办法（征求意见稿）》及《个人贷款管理办法（征求意见稿）》的新旧变化进行梳理和解读。
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