▶政策主要内容
▼
政策背景
完善托管业务监管，适应金融投资业务和托管市场发展。自1998年国内第一只公募基金引入托管机制以来，我国金融投资业务和托管市场持续发展，对托管业务提出更高要求和新的需求。此次托管新规的出台，一方面在现有监管制度基础上，进一步明确托管业务范围和托管职责等，完善托管业务监管标准；另一方面对商业银行资质、能力管理提出细化要求，规定商业银行开展托管业务，需要在经营战略、组织架构和内外部管理等方面持续符合相关基本要求。
▼
政策内容
明确托管业务标准，强化托管业务能力要求。《托管业务监管办法》共六章48条，进一步强化了银行托管业务的持续性监管、监管处罚与自律管理，其制定发布旨在督促商业银行落实风险管理和合规展业的主体责任，更好发挥第三方独立托管机制作用。
主要内容包括：1）明确托管业务是商业银行作为独立第三方，为各类资产管理产品及社保基金、养老金、保险资金等提供财产保管及相关服务的行为，商业银行开展托管业务遵循诚实信用、勤勉尽责、独立审慎、风险隔离原则，保障托管财产的独立性。2）明确商业银行开展托管业务应持续符合的基本要求并强化监管处罚，主要包括银行自身经营稳健审慎、风险指标符合监管规定等。对于商业银行违规开展托管业务的，责令其限期整改，对于不符合托管业务资质、不满足托管业务能力要求、托管业务开展不审慎的商业银行，银保监会及其派出机构可暂停其相关业务。3）进一步明确托管业务范围和托管职责。要求商业银行应当按照是否能够实际控制，将托管产品财产分为可托管资产和其他资产。《托管业务监管办法》还明确了商业银行开展托管业务不得承担的11项职责，包括承担托管产品财产的信用风险、市场风险等；为托管产品提供直接或间接、显性或隐性担保，包括垫付资金、承诺本金或收益保障等；代替产品管理人进行投资者适当性管理；参与产品管理人对托管产品的投资决策等。
表1. 《商业银行托管业务监督管理办法》主要内容
▼
政策展望
银行能力建设长效化，托管业务监管精细化。1）商业银行能力建设长效化：本次托管新规（征求意见稿）的一大重心在开展托管业务的商业银行能力要求上，无论是相关人员培训、风险管理体系建设、金融科技运用等内部管理，还是外部机构尽职调查、风险隔离、营销宣传等外部管理，都要求商业银行持续完善内部治理体系和制度建设，提升托管服务能力和水平。2）商业银行托管业务监管精细化：本次托管新规（征求意见稿）是国内商业银行托管业务监管新的总纲性文件，系统性地对托管业务监管的各项标准做了明确要求，既有助于商业银行梳理存量业务合规情况，又有利于新业务的有序规范开展，此外还能厘清各业务参与方权责关系，保障各方合法权益。
▼
政策影响
有利于管控业务风险，促进商业银行托管业务高质量发展。托管新规（征求意见稿）有助于商业银行托管业务的规范开展，并有效管控业务风险，此外对商业银行能力建设的更高要求，也有助于促进托管业务高质量发展。而此次托管新规（征求意见稿）中还预留了一年的过渡期安排，也有助于保障托管业务有序整改。整体来看，托管新规推出后，预计短期内对商业银行影响较小，少数不合规的存量业务亦有充足过渡期调整，但长远看，制度管理体系更完善、业务系统更健全、综合业务能力更强的大型银行或更为受益。
▶托管业务关注要点
托管概念
中国银行业协会曾在其发布的《商业银行资产托管业务指引》中定义了“商业银行资产托管业务”并为行业普遍采纳；《托管业务监管办法》针对“托管”行为也进行了相应定义，其范围相较于《商业银行资产托管业务指引》规定的概括性表述“提供托管服务”而言，《托管业务监管办法》的规定更为明确：一方面，明确规定了托管的对象为“托管产品”；另一方面，明确将托管服务内容明确为“提供财产保管及相关服务”。
图1. 托管概念
值得注意的是，《托管业务监管办法》未定义何为“财产保管”，但其第8条从保障托管资产的完整性与独立性两方面，规定商业银行应具备保管资产的条件；其第15条从财产保管的业务职责方面，要求商业银行应定期核对相关财产信息和及时核查资金到账、支付情况，以确保托管产品财产独立完整。
托管产品范围及托管产品财产
第三条 商业银行所托管的产品，包括各类金融产品、各类专项资金形成的投资组合等。上述金融产品包括各类资产管理产品以及国务院金融管理部门规定的其他金融产品；专项资金包括来源于全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金、职业年金、保险公司的资金以及商业银行依法托管的其他资金。
第四条 商业银行所托管产品持有的财产（以下简称托管产品财产），包括各类银行存款等资金款项、股票、债券、未上市企业股权、其他债权、商品、金融衍生品等。
《托管业务监管办法》第3条和第4条针对托管产品及托管产品持有的财产（“托管产品财产”）做出了细化的规定；托管产品包括各类金融产品、各类专项资金形成的投资组合等。此外，《托管业务监管办法》分别列举托管产品分类对应包含的内容以及托管产品财产包含的内容，具体如下图所示。
图2. 托管产品范围及托管产品财产
托管业务
托管业务分类
第十二条 商业银行与委托人、产品管理人签订托管合同，提供账户开立、财产保管、清算交割、会计核算、资产估值、信息披露、投资监督以及托管合同约定的事务管理类服务，应符合本办法有关规定。
同一托管产品同时投资于可托管资产和可托管资产范围以外的其他资产的，商业银行应在托管合同中明确区分相应的托管职责和事务管理类服务。
《托管业务监管办法》虽未直接定义“托管业务”并进行相应分类，但结合《商业银行资产托管业务指引》关于“托管业务”的定义来看，《托管业务监管办法》第12条实质上是关于“托管业务”的规定，并且细化了托管定义中关于“提供财产保管及相关服务”的具体内容。
基于该第12条的表述，倾向于理解，“托管业务”可划分为包括如下图所示的“承担托管职责服务”和“事务管理类服务”。
图3. 托管业务类别
根据《托管业务监管办法》第10条的规定，商业银行应按照是否能够实际控制托管产品财产，将托管产品财产区分为“可托管资产”和“其他资产”。其中，实际控制包括如下四种情形：
图4. 实际控制的情形
“可托管资产”和“其他资产”的主要法律合规要求是：对于不可归为可托管资产的其他资产而言，商业银行提供服务不可承担财产保管、资产估值、投资监督等职责，但可以结合自身实际情况按照约定提供事务管理类服务；若同一托管产品同时涉及前述两类资产的，应在托管合同中明确区分相应的托管职责和事务管理类服务。
可以理解为，银保监会在监管层面提出以是否能够实际控制划分可托管资产和其他资产，进而划定商业银行不可承担的托管职责，将进一步促使商业银行规范在托管业务中所承担的托管职责边界，提升风险防范能力。
开展托管业务的基本要求
第八条 商业银行开展托管业务，应当持续符合下列基本要求：
（一）经营稳健审慎，风险指标符合银保监会有关规定；
（二）具有完善的内部治理架构，制定完备的托管业务管理制度、内部控制制度等；
（三）设有托管业务专营部门；
（四）配备充足的熟悉托管业务的专职人员，核算、监督等核心业务岗位人员应当具备相应托管业务从业经验；
（五）具备保管资产的条件，能够保障托管资产的完整性与独立性；
（六）具有满足营业需要的固定场所、配备安全监控系统及安全防范设施；
（七）法律、行政法规和银保监会规定的其他条件。
外国银行分行开展托管业务，除应具备上述基本要求外，其境外总行还应当具有完善的内部控制制度，所在国家或者地区监管当局与我国金融监管机构有良好监管合作。
第九条 商业银行开展托管业务，应当具有健全的托管业务系统，并符合以下要求：
（一）能够按照法律法规规定与托管合同约定，执行划款指令，及时办理清算、核算、交割事宜；
（二）具有健全的网络安全防护措施，能够抵御网络攻击，防止托管业务系统被入侵、篡改，实现托管业务数据的安全保密；
（三）具有完备的业务连续性计划和应急预案，保障托管业务系统安全、稳定、持续运行；
（四）能够及时从委托人、对托管产品财产进行投资和管理的机构（以下简称产品管理人）等相关方安全接收托管业务相关数据；
（五）从事投资于公开市场证券的产品托管的，应与交易场所、证券登记结算机构等金融基础设施机构的系统安全对接；
（六）银保监会规定的其他条件。
《托管业务监管办法》规定了商业银行开展托管业务应符合的要求，与《商业银行资产托管业务指引》相比，除部分表述的调整外，大部分沿用了《商业银行资产托管业务指引》关于商业银行开办托管业务一般应具备的条件，但也存在如下主要的新要求：
表2. 《托管业务监管办法》新要求
托管职责
实践中，针对规范托管人职责的呼声一致存在，《托管业务监管办法》在《商业银行资产托管业务指引》的基础上，针对账户开立、财产保管、清算交割、会计核算、资产估值、信息披露、投资监督等7项托管职责，均细化规定了相应的业务职责要求。与《商业银行资产托管业务指引》相比，《托管业务监管办法》的主要新增内容或变化点如下：
表3. 《托管业务监管办法》主要变化内容
不得承担的职责
第二十一条 商业银行开展托管业务，不得承担以下职责：
（一）承担托管产品财产的信用风险、市场风险等；
（二）为托管产品提供直接或间接、显性或隐性担保，包括垫付资金、承诺本金或收益保障等；
（三）代替产品管理人进行投资者适当性管理；
（四）保证投资项目及交易信息真实性；
（五）保证托管产品资金来源的合法合规性；
（六）对已划出托管账户以及处于商业银行实际控制之外的资产承担保管责任；
（七）参与产品管理人对托管产品的投资决策；
（八）负责未兑付产品的后续管理，包括资金追偿、财产保全、诉讼仲裁、债务重组和破产程序等；
（九）产品管理人未接受商业银行的复核意见进行信息披露产生的相应责任；
（十）因不可抗力，以及非本机构错误或过失造成的托管资产损失；
（十一）国务院金融监管部门规定的不属于商业银行托管业务范围的其他职责。
根据《托管业务监管办法》，除第11条规定的不得对“其他资产”承担财产保管、资产估值、投资监督等职责外，《托管业务监管办法》第21条还明确列举了11项商业银行在开展托管业务中不得承担的职责，相较于《商业银行资产托管业务指引》第15条规定的约定例外情形而言，前述11项不得承担的职责不存在排除适用的例外，商业银行将无法通过托管合同约定的方式承担前述不得承担的职责。
因此，若商业银行曾根据《商业银行资产托管业务指引》第15条，已约定方式承担对应职责的，未来《托管业务监管办法》出台后将需要进行整改，并且根据第48条的规定，在整改期间如实质承担托管产品财产的信用风险、市场风险等的，应按照商业银行资本管理有关要求计提相应资本。
营销管理要求
除上述托管职责外，商业银行还应注意《托管业务监管办法》提出的营销管理要求，即应禁止产品管理人、从事产品销售业务活动的机构等，借助托管银行的品牌、声誉开展营销宣传。对此，商业银行需要综合运用并执行合同管控、日常监测以及处置机制三方面要求，以落实《托管业务监管办法》提出的纠正及中止业务合作的要求。
托管产品财产的独立性
《托管业务监管办法》第6条明确指出了托管产品财产的独立性及要求，主要涉及如下三个方面内容：
（1）托管产品财产独立于商业银行自有财产；
（2）托管产品财产独立于商业银行所托管的其他产品财产；
（3）托管产品财产独立于托管机构在依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因进行清算的清算财产。
就独立保管托管产品的要求而言，《托管业务监管办法》第14条及第17条分别从标识资金账户及单独会计核算等方面对商业银行提出了要求。其中，第14条要求商业银行在本机构业务系统中对所托管产品的资金账户进行明确标识，与其他类型资金账户明显区分，实现账户名称与所托管的产品名称相对应；对商业银行而言，该举措将有利于区分存放于其的其他资产，如银行存款资金款项，可以理解，在实践中，对该标识行为的监督责任较有可能会归为管理人的职责。第17条要求商业银行应为所托管的每只产品单独建账、单独核算，对托管产品的资产、负债等会计要素进行确认、计量。
值得注意的是，为防范实践中可能存在的利益冲突和利益输送情形，《托管业务监管办法》除了在第8条将设有托管业务专营部门作为商业银行开展托管业务应持续符合的基本要求之一外，在第29条规定了托管业务与其他业务的有效隔离要求，包括人员岗位、物理场所、账户资金、业务数据和信息管理系统等五个方面，并要求商业银行托管其关联方所发行产品的，应强化信息披露和风险隔离。
此外，《托管业务监管办法》第25条还针对商业银行、信托公司及银保监会认可的其他机构从事托管及相关业务作出了安排，规定前述机构可根据自身战略定位和专业优势自行选择本机构或附属机构主要从事托管及相关业务。须注意的是，针对为非银金融机构提供资金存管服务的商业银行而言，应注意符合条件，而关于“符合条件”的具体所指，有待银保监会进一步澄清。
新规规制范围
结合上述，《托管业务监管办法》作为纳入银保监会规章立法计划而新制定的规章，可以理解为，银保监会旨在以“托管业务”为监管落脚点，只要商业银行开展的相关活动符合托管的定义，则应遵守《托管业务监管办法》的规定；在无不一致规定的前提下，《托管业务监管办法》并不改变现行的如《商业银行理财业务监督管理办法》等规定中关于托管机构的相关规定，商业银行还需要视开展业务的不同，遵守如《证券投资基金托管业务管理办法》等规定中有关托管人的特殊要求。
此外，有待进一步观察的是，《托管业务监管办法》第六章附则第46条规定了参照适用该办法的对象，包括在境内从事托管业务的政策性银行、信托公司、外国银行分行等银行保险机构，但是，在第一章总则中并未直接规定该办法适用对象或范围，有待后续《托管业务监管办法》修订完善或出台细则予以规定。
▶托管业务法律合规管理及关注要点
未来《托管业务监管办法》出台后对商业银行带来的主要挑战在于如何有效落实风险管理、内部控制等方面的规定，而且银保监会将采取非现场监管措施，要求商业银行报告其托管业务的相关情况及数据，一定程度上将促使商业银行持续地完善相关工作。总体而言，相关法律合规义务主要可以划分为三方面：其一，建立托管业务风险管理体系；其二，建立健全托管业务管理制度；其三，非现场监管报告。
▼
建立托管业务风险管理体系
《托管业务监管办法》要求商业银行识别和评估托管业务风险，建立与其托管业务规模和复杂程度相适应的风险管理体系，实现管理制度、操作流程、风险控制、内控合规、信息系统、数据安全的统一管理。在银保监会或中国银行业协会就此出台对应指引前，商业银行在考虑和选择相适应的评估方法并搭建托管业务风险管理体系工作方面将存在一定的难度，较有可能的解决方案和应对路径是，结合现行监管文件中有关风险管理体系的规定，考虑以风险治理架构，风险管理策略、风险偏好和风险限额，风险管理政策和程序，管理信息系统和数据质量控制机制，内部控制和审计体为基本要素，搭建托管业务风险管理体系。
《托管业务监管办法》还明确要求商业银行应建立健全托管业务治理架构，明确董事会、监事会、高级管理层对托管业务承担的职责。对此，商业银行的应对及考虑不仅包括制定或修订相关的管理制度或议事规则，还应注意完善涉及托管业务的报告机制，确保有关托管业务的经营管理及风险信息能否“上传下达”，保障“两会一层”有效履职。
▼
建立健全托管业务管理制度
《托管业务监管办法》以有效控制托管业务合规风险、道德风险、操作风险以及声誉风险等风险作为控制目标，要求商业银行建立健全范围涵盖合作机构管理、托管产品准入管理、风险管理和内部控制、人员管理、产品估值、会计核算、信息披露以及托管资金来源的合规性审查等方面的托管业务管理制度。同时，还以单独规定的方式强调了人员管理、营销宣传、数据保护、反洗钱及资料保存要求。
须注意的是，在风险管理制度及措施方面，《托管业务监管办法》明确提出建立名单制管理，要求制定并实施客户资质、产品类别、资产类型的准入标准，并定期评估风险情况并动态调整。对此，商业银行需确保本机构的托管业务风险管理措施能够覆盖前述要求。《托管业务监管办法》还提出了计提风险准备金的要求，要求按照实质重于形式的原则和穿透原则，从托管业务收入中计提风险准备金，主要用于弥补因违法违规、违反协议、操作错误或者技术故障等造成的损失，并根据资本管理的相关规定审慎计算操作风险加权资产，计提资本。此外，《托管业务监管办法》在审计机制方面要求商业银行建立托管业务内部审计和外部审计机制，定期审计业务经营和风险管理情况。
▼
非现场监管措施
（1）年度报告及临时报告机制
《托管业务监管办法》建立了年度报告及临时报告机制。年度报告要求商业银行应在每年4月底前根据要求报送上一年度托管业务情况报告，除托管业务基本情况和发展规划外，还要求报送主要风险分析和风险管理情况、合规管理和内部控制情况、风险事件处理情况、系统运行情况等信息材料。临时报告则要求商业银行应报送托管部门的相关变更情形、托管业务资格取得或被取消情形以及其他与托管业务相关的其他重大事项。
表4. 临时报告报送情况
（2）数据报送要求
《托管业务监管办法》要求商业银行应向银保监会或其派出机构依法报送托管业务相关数据和信息。对此，可以倾向于认为，银保监会较有可能会将托管业务相关数据和信息纳入银行监管标准化数据（EAST）管理；商业银行需要注意确保相关内控措施能够覆盖数据收集及报送等环节，并采取适当的监督检查措施，避免错报、漏报被处罚。
▼
其他监管措施
值得关注的是，《托管业务监管办法》还规定了其他两项监管措施：其一，加强持续监管方面，要求银保监会及其派出机构将托管业务的合规性和审慎性作为监管评级的重要依据，并明确可依照法律法规和审慎监管原则按照要求不符合相关规定的商业银行暂停相关业务；其二，明确规定银保监会及其派出机构依照法律法规责令违规商业银行限期整改及采取相应监督管理措施。
上一篇
