本文系贾康先生在一次专题研讨会上的主旨发言（2021,5）
第一层次的基本认识：需对地方融资平台功能作用做出全面的认识看待。
首先，相关的大背景我觉得要作一勾画：中国的现代化，必然要采取我认为应非常明确表述的超常规发展战略，或称“追赶—赶超战略”。过去传统体制下说过“赶超”，在这几十年改革开放的过程中，其实地方政府层面凡是谋划自己的发展战略，几乎又是不约而同地都表述为要实现本辖区的跨越式发展、超常规发展、弯道超车的发展，等等。其内涵是什么呢？就是追赶和赶超。虽然也有一些研究者不同意这样的表述，比如曾经做过世行首席经济学家的林毅夫教授，他在中国权威刊物上写文章明确地断然否定“赶超战略”，认为应该实行的，是基于资源禀赋的比较优势原理而形成的“比较优势发展战略”——各个经济体资源禀赋不一样，中国掌握自己的比较优势来和其他的经济体互动，就可以推进现代化了。我们在基本看法上，是和林毅夫教授有商榷的，我认为这个比较优势原理及战略，可以在很大的范围内解释中国拥抱全球化与外面互动这里面的学理内容，但是它一定会碰到天花板，比如说这几年已经非常清楚的情况——美国要全面遏制中国，这个天花板在一些意在“卡脖子”而出手采取的措施方面，是完全排斥比较优势原理的。高端的芯片比较优势在美国方面，我们还有任何可能跟它去作交易吗？我们的比较优势战略碰到这种天花板的时候，如果没有追赶—赶超战略来超越原来的比较优势眼界的话，中国就被遏制住了。这是非常现实的、关联整个战略思维的问题。所谓追赶—赶超，过去我们吃过教训，如“大跃进”，那是违背经济规律的赶超，而在改革开放之后，我们越来越有把握进一步认识经济规律而实施合理的、新供给经济学所推崇的“守正出奇”、中央文件已表述的“守正创新”的这种追赶和赶超。那么，在实际生活中间，回溯到最开始邓小平所勾画的中国现代化战略，叫“三步走”，它就是一个赶超战略框架——翻一番，再翻一番，最后翻两番提前实现，应该说出乎绝大多数人的意料。80年代初我已开始做研究生，接触到的体制内一些老同志，包括相当高层级的领导者，都说这是振奋人心的一个奋斗目标，但底下又有人嘀咕，能不能实现还很难说。谁也没有想到，改革开放解放生产力走对了路子，我们的翻两番提前实现了。在这个目标提前实现之后，中央现在的整个战略框架，是进一步推到“新的两步走”，内涵仍然是追赶—赶超，能用比较优势原理来支撑我们所做的，我们还要继续做，内、外循环要相互积极促进，这是确定无疑的；但为什么强调内循环为主体呢？内循环的中国特色的东西是什么呢？这些具有非常实质性的深刻内容。
当下我们面对的“十四五”和2035远景，中央所做出的建议规划，也是超常规的。过去做五年规划，从来没有一下看15年的，现在则一下看到15年，内含的追求是什么？总书记的《说明》里其实点明了主题。虽然建议和规划纲要文本没有直接写，但总书记的说明讲得很清楚，我们“十四五”末期，很有希望使中国的人均国民收入水平达到现行高收入经济体的水平，那就意味着什么呢？经受历史考验在追赶中跨越了“中等收入陷阱”。这个意指全球统计现象的中等收入陷阱是个比喻式概念，即前面70多年全球110多个经济体这方面成功的概率是10%，绝对少数，绝大多数经济体到了中等收入阶段不能如愿再往上成为高收入经济体；前面二三十年，已经再没有出现一个跨越中等收入陷阱的先例了。中国如果自己处理得好，我们很有希望于“十四五”结束的时候，成为高收入经济体里的一员，当然这还只是坐在了人家那个发达经济阵营的门槛上。但这是一个经受历史考验的、带有非同寻常意义的跨越式发展的上台阶。这还只是我们的一个阶段性目标。总书记接着说很有希望的，还有一个前景，到2035年，也就是中央说的“新的两步走”第一步见眉目时，基本建成社会主义现代化那个时候，我们的经济总量或者折成人均的GDP，要比2020年这个全面小康之年的水平再翻一番。这一时段的速度，已不是前面“翻两番”时的高速（两位数增长），而是中高速，但是这种中高速也是全球主要经济体里相比的确切无疑的高速。美国的速度，最满意的是接近3%，不可能到3，到了3美联储就不得不抽紧银根往下压经济热度，压制住它的通货膨胀，它那个发达程度和整个结构决定了它就是这么一个天花板了。中国的中高速如果5-6%，我们是比美国速度超出一倍的这样一种成长性的体现；这样5-6百分点的年化增速，是欧洲和日本的3倍，甚至3倍以上。当然，我们于经济增长这方面更多的还是要追求高质量。关键是什么呢？是中央希望方方面面把注意力更多地聚焦在怎么样攻坚克难，优化结构，以供给侧结构性改革为主线实现高质量发展。总之，实际上总书记在强调高质量发展的同时，也已经确切无疑地交代了以我们的保障速度——中高速，托出的跨越中等收入陷阱的前景，并通过再翻一番，可以于其后对接2035年以后的15年建成现代化强国。这里面的战略思维，我认为和邓小平的三步走，是一脉相承的追赶—赶超战略思维。
现代化推进中间，我们已可以做个简要的阶段性小结：改革开放40多年，中国实现的发展被称为中国奇迹，而超出了一般人预计的这种“中国奇迹”，对它怎么做出解释？有人说，谁把中国的发展解释清楚了，谁就应该得诺贝尔经济学奖——这有点儿煽情，真正做研究的人不能把自己的研究成果寄托在得什么奖上——我们作为研究者更多的注意力，是能不能够如实地、令人信服地来解释中国何以出现这样的超常规发展。那么这里面一个重要的解释思路，是直接对应到中国地方政府争先恐后、你追我赶的竞争这个命题上面。
这几十年，大家都能够在大量实际情况的基础之上，感受到地方政府的竞争——在前些年非常激烈，现在也没有说这样的地方政府竞争就可以有降低它烈度的任何可能性，只要坐在地方政府决策层的这把交椅上，书记、市长、县长他们关心的是什么？很自然的，为官一任要造福一方，必须出政绩。这符合最基本的人性：你进了体制内走仕途，就应该有政绩追求。我们在实际生活中间，你观察吧，各个地方配班子，配领导者，都一定要考虑他有没有这种综合的素质，带着这个班子在自己的辖区里能够实现意愿中继续的超常规发展、跨越式发展，要做出这种政绩。这种你追我赶的地方竞争，被张五常先生称为他愿意一语点破的中国超常规发展中出现奇迹的谜底。这个说法可能说得过了一点，现在不能说已有很成体系的、学术性非常严谨的全面论证，说抓住这一点就很好揭示了中国的发展之谜，但是学者们也已经很认同地提出了一个概念，学术色彩浓一点，叫“地方政绩锦标赛”这么个概念。你追我赶的地方竞争在中国的发展过程中，当然结合着邓小平一开始就说的搞市场化改革（最后推到社会主义市场经济）的这一套制度改革和建设，也连接到我们义无反顾的拥抱全球化（80年代就有国际经济大循环，现在要有更高水平的对外开放所带来的一系列的综合效应），但是在这里面，地方政府的“政绩锦标赛”，是一个非常重要的激励因素。这种政绩锦标赛也可能出现一些偏差：前些年确实有过于单一的指标考核，就是只看GDP，所以，被人们称为以GDP论英雄，GDP挂帅。以后发现这方面必须做些纠偏，不以GDP论英雄了，那么以什么为评判政绩的标准？现在实际上已经多元化了。比如说速度，大家都有这方面的基本认知，无论你怎么表述，不可能完全不考虑速度，关于中高速我前面说了，仍然是个保障速度；那么旁边还要加上什么呢？民生的改善很重要，环境的保护和优化很重要，科教文卫这方面的建树对应着长期的国民素质提高，也很重要，实际上新的政绩指标虽不够清晰和一律，但已经多维化。我们得承认，这个锦标赛仍然在进行，但这种多维化的指标怎么样被我们的决策层、组织部门明确地认定，现在还没有达到那个火候。大家都在心照不宣地看着，我怎么在自己为官一任的过程中造福一方出政绩。这个竞争，这种锦标赛，仍然在继续，它的正面效应是不可忽视的。
总之，地方政府对政绩的追求，应该讲现在已经从原来比较单一的GDP倾向明显转向了多维目标的倾向，但仍然进行竞争的过程中间，掌握得好，我认为是可以对接我们新供给经济学特别推崇的“有效市场加有为、有限政府”这种状态的。有效市场，就是十八届三中全会非常明确表述的市场决定论，得承认整个资源配置中总体而言市场应该发挥决定性作用，那就得尊重、认识、乃至敬畏市场，努力让自己政府辖区里市场的建设跟上时代步伐，对应现代化市场经济的要求。同时，还需要“有为”的政府——中央这几年屡次发文件强调地方、基层工作一线，要敢担当、做实事、有作为。有为政府旁边，又必须加上“有限”，不要以为政府公权在手想做什么都是我的调控，不对了，从上海自贸区开始，企业叫“负面清单”，法无禁止即可为，企业不碰负面清单情况下，海阔凭鱼跃，天高任鸟飞；而政府方面却是正面清单了，法无授权不可为，从中央到地方，财政支持的政府履职方面现在已不断发文件来理清楚这样一个一览表，即政府应做什么，做这些履职的事情匹配上的财力，是怎么样在中央和地方之间承担的。很多共同承担的事务，交通基础设施、科教文卫、医疗保障等，都要落到全国八个、十个具体类型区域，以及每个类型支出分担的那个量化的可操作的标准上，这就是我们的进步了。
这样一种有效市场加有为、有限政府的状态，对它的中国特色如果简单做个总结，可以说第一，政府市场关系上，我们已经有了一个否定之否定式的螺旋发展：从过去政府指令性统管整个经济社会生活，改成政府和市场划清边界（那一段时间的思维是“井水不犯河水”，政府“既不越位又不缺位”，这是有非常重要的进步意义的——然而再往后，现在推进到什么认识呢？螺旋式上升到政府和市场主体可以以伙伴关系，即PPP和产业引导基金等，共同来做一些重大的国土开发建设项目，支持我们的超常规发展战略，这就体现着我们新的进步。
继续探讨的过程中，我们又得承认，正确处理政府和市场关系的旁边，在制度创新的这个明规则滞后的情况之下，我们实际上无法避免潜规则的替代，而且某种意义上就是强制替代——比如地方政府前些年自己的发展战略要求必须是超常规的，而超常规就不能简单沿用过去的传统手段——过去公共资源配置那就是财政渠道，而财政渠道都是以税收来支持或者加上点儿非税收入（曾经搞过相当可观的各种各样满天飞的收费，跟着又必须校正它的弊病）。除此之外还有什么？看到市场有融资机制，那么政府还必须考虑融资，考虑以有偿的信用手段取得资源，支持自己的战略实施。那么这就是我们今天要特别重点讨论的地方融资平台，它是怎么出来的。
为了贯彻自己的发展战略，地方政府必然不满足于传统的常规的手段，在市场经济发展之路上，大家都意识到了要运用这种有偿融资的手段，尤其是在整个制度建设滞后、迟迟没有“开明渠”的情况之下，那么就有我们所说的潜规则起作用的暗度陈仓“走暗沟”，通过地方融资平台实现政府实施自己发展战略所要求的融资功能，来追求自己战略里设定的那些政绩目标。这样一种机制，在中国市场经济发展之路上，应该讲是很长一段时间中实际的特色。这种潜规则形成的地方政府隐性负债的机制，我觉得全面的认识必须这么说：一方面实际上它有力地支持了不同地方政府辖区之内在跨越式和弯道超车式的发展中的战略实施。大家争先恐后地在追求自己辖区的超常规发展，那么全国高峰时期可能要有超出一万家的地方融资平台（从省到市到县，到一些比较发达的乡镇，都有），所形成的投融资支持力量，加快了基础设施建设、增长点的产能形成，优化了地方辖区整个发展中的产业结构、技术经济结构，使惠及民生的很多事情，可以最大努力地做出来。这是它的正面效应。这种无可否定的正面效应在中国大地上，在前些年，是相当普遍的，竞争中在大家共同的努力下，不断体现出来。
在研究的视角上，有一些给予肯定的意见。比如，改革开放中早些年，重庆的发展，曾经是一个非常令人困惑的问题，那么一个地位很特殊的山城，整个看起来脏乱差，老旧，国有企业迟迟不能够振兴，但后来重庆的发展是什么情况？领导层实际上注重大开发思路，后来总结的八大投融资平台（“八大投”），开始时带有部门行业特征，以后这种部门行业特征淡化，在政府的战略意图支持下，八大投做基础设施建设，做开发区建设，做增长点的支持，再往后形成产业集群及其升级，形成整个经济社会的发展新态势（当然这里又加上中央特别看重而给予它直辖市地位）等等。世界银行曾经专门给予评价，重庆的经验非常值得看重。那时候积极财政政策实施过程中，有长期建设国债资金，原则上讲是对应项目的，但重庆拿来了以后，自己弹性掌握了一个办法，先拿这个国债资金打进八大投这样的融资平台给它增信，提高它资本充足率，让它有增信以后更有力度的融资支持功能，然后再把资金打到长期建设国债那个戴帽对应的项目上去。当时财政部的经济建设司了解这个情况之后，也只能是一笑，说重庆打了个“擦边球”。这种情况下潜规则和明规则相融合，甚至某些时候是潜规则起非常重要的作用，它的正面效应，我觉得不能抹杀。
但我们现在要讨论的另外一方面，就是这几年越来越被人们看重的它的一些副作用，不良的问题，就是平台积累了隐性负债的风险因素。隐性负债在“隐性”这个表征之下，可能很长时间不为决策层所清晰了解，也不被方方面面注重防范风险的部门所具体掌握，一旦它积累到某个临界点出了事的时候，那就形成局部的危机，就得救火，而救火的代价是相当高的。我们前些年已经知道在一些地方，出过若干不得不救火的具体事例，有的时候甚至有国际影响。这种隐性负债的风险因素引出的，是中央前些年特别强调的对应性制度建设不能再滞后，要跟上。那么“堵不如疏”，大禹治水的古老智慧落在了预算法的修订上面，地方债开始开明渠堵暗沟，登堂入室，按照预算法，有了它的怎么发、怎么用、怎么还的全套规则，这就是制度安排升级了。地方债登堂入室，同时决策层和有关部门还盯着，要求防止继续由地方融资平台暗度陈仓产生新的隐性负债。中央把三大攻坚战之一，落到了防范金融系统性风险这样一个命题上面，其中也包括对于地方融资平台怎么完成转型转制这方面的重视，实际也包含着决策层、管理部门，还有方方面面，对于这种地方政府融资平台可能产生的副作用和弊病的担忧与预警。这些就是我说的第一个层面，要全面认识看待平台作用。
第二个层面的看法，地方融资平台作用的实质是什么？我愿提炼这样一个概念，就是它成为地方政策性金融的运行载体。国家在80年代后期就已经意识到，我们整个金融体系的发展不能只有商业性金融，整个现代化战略必须匹配上另外一轨的政策性金融。国家开发银行的成立，就是把中国政策性银行的旗舰，首先打造起来，以后有农业发展银行，进出口银行，还有其他政策性的金融机构，在国家级出现了好几个。当然也有探索政策性信用担保、后来并不成功的“中国经济技术投资担保公司”——开始定位是比较模糊的，镕基同志还破例在内部给他们题了词。但是几年以后，他们的政策性信用担保之路越走越窄，那是后话。
总体来说，国家决策层意识到必须有政策性金融，对此我作为研究者的基本认识是，以政策性金融这个轨道和商业性金融轨道的匹配，不要看它们谁的份额高一些，低一些，它们的意义同样都在战略层面。中国必须坚持实施追赶—赶超战略，才能完成现代化目标，因为我们是工业革命以后被人家甩下了不知道多少条街，严重落伍了，现在实现常规的发展（比较优势可以大体支持这个发展），不足以解决中国怎样现代化的问题，因为人家也在继续发展，只有中国的发展带有超常规特征，才可能完成追赶，最后有可能在2050年前后，达到跟美国的综合国力和创新能力基本上处于一个平台上。这个过程中，我们国家应建设的政策性金融体系，它的战略意义就是要守正创新，守正出奇，既充分认识市场决定论，又特别注重更好发挥政府作用，更好地把政府和市场的结合，上升到一个更高境界上。
国开行等一些特定投融资主体，创新追求上非常可圈可点。也是由于种种考虑，在陈元同志那里，他愿意把政策性金融变一个表述，叫开发性金融。我个人的看法比较直率地讲，是认为在实际生活中，像世界银行、亚洲开发银行这样的所谓开发性金融机构，它们自己虽不称为政策性金融，但有非常浓厚的政策色彩，我国的开发性金融也同样不能避免非常浓厚的政策色彩。世行、亚行的背景是什么？参加者都是作为主权国家的成员国，是把国家意志合在一起，要实施它的开发性银行的业务。中国更是这样，无论表述为开发性金融还是政策性金融，所做的实际上是一个首先考虑国家意志、而不是考虑本银行盈利的非常明确的战略定位上与之相关的一簇目标，不是简单的一个盈利目标。到了商业性银行那里，则考核非常简单，是通过锦上添花的资源配置机制，要实现它们的安全性投资和尽可能高的利润业绩回报——商业性金融就必须掌握“锦上添花”这个资源配置的基本原则；而我们的国开行和其他的政策性金融机构，更多强调的是“雪中送炭”——雪中送炭的功能，就是政策性的功能，那么和这个情况相类似的地方层面的融资平台，它们做的是什么？没有一个是真正以盈利为目的的，地方政府注资成立它们，都是要实施自己的政策性意图、政策色彩非常浓重的发展战略目标如何实现的意图。所以，平台正是这种地方必须要考虑的政策性融资的运行载体。
地方在这方面，也已有可总结的一些探索，比如说曾经有全国总数高达几千家的地方信用担保机构，开始都是地方上按照政策性信用担保定位的，以后大都在发展中间陷入两难局面，真正成功延续这种政策性功能的，现在全国不多了，这是探索中我们必须承认的已遇到的一些困惑。但是融资平台和政策性信用担保机构相比，前者的作用可更明显地大得多。平台在全国如果说高峰期可能要上万家，现在仍然延续着有几千家的运行，此过程中地方层面作为国有企业的融资平台创新追求，我认为和国开行、和与国开行类似的国家级政策性、开发性金融机构，是内在契合的，是中央、地方不同层面形成超常规发展的支撑体系。这样的一种政策性、开发性金融机构，中央也好，地方也好，是在贯彻国家意志和政府战略，学理上的说法，就是当年我和其他一些同志在陈元同志总负责的情况下研究“紧运行”国家重大社科项目的时候，明确所说的，中国的现代化发展，不能等待漫长的、我们等不起也行不通的“华盛顿共识”认识框架之下，利润平均化的经济成长过程和结构优化过程——按照华盛顿共识，充分地让市场于完全竞争假设之下竞争起来和发育起来，它早晚有平均利润率导出的结构优化，而有了这个结构优化似乎就可以进入现代化的过程了。其实在中国，一个是看起来这个过程即使运行起来，也是非常漫长的；另外，我们实际上被人家甩在后面已非常落后，要大踏步跟上时代所现实面对的种种压力，是等不起这种漫长过程的——国际竞争中人家也不允许你轻易就“和平崛起”了，多种手段的打压，哪里还是完全竞争？中国必须有超乎比较优势战略之上的追赶—赶超战略，所以，就必须超越平均利润率配置资源的眼界，有中国特色鲜明的在资源配置的一些重要领域，比如基础设施、开发格局的加快塑成、推进地方的整个发展态势、进一步引导市场预期等等这些方面，形成超乎常规发展的一些我们守正出奇的作为。这方面陈元同志那时候指导国开行有一些总结，我也作过反复理解，有些话带点儿学术色彩与个性色彩，比如他强调“政府入口，市场出口”，什么意思？我理解在我们的很多地方层面上，特别是中部、西部，你要想在市场先找一个入口，找不着，这个市场还完全没有基本的发育。那么我们首先应利用政府可能形成的在信用领域里的那种“可靠性”，由政府的入口来给这个区域做增信，让那里可以得到融资支持的赋能。商业性金融和政策性金融合在一起，也是要讲风险控制的。商业性金融锦上添花，政策性金融雪中送炭，合在一起也首先需做好风险控制，在政府入口掌握着总体风险可控的同时，要培育市场，建设市场，然后加快形成这个对应区域整个市场作用由低到高的发展进程，超常规地使中国的一片一片地方政府辖区能够更快去对接小平同志南巡以后所确立的社会主义市场经济目标模式。那时候我就认为，其实国开行非常值得称道的一些战略举措的经验总结，是有深意的。比如说和地方政府形成战略协议授信（那时我参加过签约的仪式，陈元同志出面，和辽宁省政府一下签约授信700亿元，当时是很大的一个数额）。对地方政府授信后，把地方政府认为有必要性的一群项目打包（当然也有国开行方面的专业知识在这方面对接，形成一个总体授信的项目群）。这里面，实际上是把高高低低的一些项目，很多单个项目上根本通不过风险控制环节的，都拉在这个包里了。高高低低的项目在一起，使项目包的总体风险度可控，而实际上加快了地方超常规发展战略的贯彻实施。地方融资平台，是不是也应该借鉴类似的一些经验？我认为是这样的。包括现在的PPP（政府和社会资本合作），地方政府特别急于想解决的一些项目建设，往往单个看做不成，比如这个地方政府辖区内必须精准扶贫，而精准扶贫“要想富先修路”，外边那个山区要修一条硬路面，使地方上的精准扶贫解决问题，而这一条路配不上任何的现金流，沿途没有什么建停车场的可能，没有什么广告位的价值。那你怎么办呢？单个的PPP做不成，但如果打包，可能便是豁然开朗、可以连片开发，把这个项目打在包里面，算总账，企业仍然是在商言商，可以取得整个投资的回报（这个回报必然不是暴利的，但是一下覆盖很长时间段，在一些企业的偏好上他们认可，“非暴利但可接受”，一下覆盖20年、30年甚至50年的回报，他会愿意干）。这样一种打包中的政府增信和企业的积极性的调动，就是我说的“螺旋式上升”的政府和市场主体关系，可在一起开创新局，超常规发展。地方融资平台其实在这方面的作为，我觉得跟国开行他们的一些值得总结的经验，是内在契合的，逻辑上是高度一致的。
这样的一些经验总结如果做个简要的评价，是在中国做得还远远不够。当然，地方的同志，银行工作的同志，无论是商业性领域也好，还是政策性领域也好，各自角度不一样，工作非常繁忙，研究者由于种种原因也往往并不能及时跟踪创新的发展。那么我们在理论这方面应有的紧密结合实际的努力，正是需要更多的研究者来承担应尽责任：我们智库的新供给经济学研究群体，正是在这方面有这种意识——我们不是为创新而创新，就是看到了中国的现实需要、中国的实践，已经可以超越主流经济学的基本认识框架，因而我们特别强调不能只讲总量调控的需求管理，一定要加上守正出奇、守正创新的供给管理。优化结构命题，在中国是一个前所未有的“巨国模型”之下已有丰富的经验、丰富的实践养料而研究者应该在这方面更多做努力来提出条理化认识的一个全球重点案例。这方面一些初步的想法，在现实生活中受到启发以后，我们正在努力提炼。
我今天汇报的这样一种比较直率地说到的，从商业性金融到政策性金融、到现在升级发展的PPP、地方政府产业引导基金等等，它们的内在逻辑，还是要回到“守正创新”这个中央文件现在已经明确确立的概念之下，把有效市场加上有为、有限政府这个基本命题上，总结我们的经验，提升我们的发展水平。
以这种地方融资平台实质是要落在政策性金融运行载体的这个定位上来说，它的使命远远没有完结。中央现在所说的地方融资平台的转型，决不是说地方融资平台统统弃之不用，转型就意味着要迎接挑战，找到尽可能合理的继续发展解决方案。
我汇报的第三个层次，就是地方融资平台的转型，应怎么认识和掌握。和课题组同志们做了一些调研，在国开金融的支持下，也接触了更多的相关材料。基本的认识，是认为升级发展中，规范化的取向和多样性的选择，要结合在一起。规范性，就是要解决前面所说潜规则曾不得不替代明规则所带来的风险因素控制问题。多样性，则是地方融资平台如果说现在总体上是要在政策性金融取向之下有所作为，必然要考虑：没有一个拿来可以套用的模式，在各个地方拿一个什么样的解决方案一套即大功告成，是不可能的，必须是多样化的选择，因地制宜去解决问题。中国预算法修订之后，我们理解，中央政府所要求的这个地方融资平台的转型，基本意图是通过平台的去财政信用化，使隐性负债的功能就此寿终正寝，不要再继续产生风险因素，即不再形成迟迟不能够明确辨认和不能够有效控制的那个隐性负债了。这个财政信用在地方融资平台上边，应该把它消解掉，又让平台发挥未来的应有作用，那怎么掌握呢？大家有一个基本的共识——大前提是原来的隐性负债机制这个问题必须解决，所以认同可采用一个基本概念，就是关键在于平台“去财政信用化”；接着，怎么把握地方融资平台转型和优化地方政府金融运行机制的关系，就必须在研究中理清。关于所面临的比较复杂的不同情境，我们有一些基本认识后，做了一个分类的框架，点到为止说说我们这一套基本认识。
关于转型，相关认识上可以先强调三点：第一，在中国可以预见的未来很长历史时期之内，政策性金融的重点、形态、机制会发生种种的变化，但是由客观需要决定，中国政策性金融在地方层面，要放在守正创新、守正出奇的供给侧结构性改革这个主线上——这是中央反复强调的主线，是解决长期的、全局的问题的主线。在这个主线上支持我们的超常规现代化发展，是战略层面作出考虑情况之下，需要把地方的政策性金融和商业性金融协调呼应，实现尽可能健康而可持续的金融双轨运行——这也是一个我认为应该非常明确树立的概念。有些学者，如前面提到的林毅夫教授，他明确地说中国应该取消一切双轨制，我们不认同。价格的双轨制是当年莫干山会议上认为可以选择的一个重要的过渡思路，实际生活中间它有正面效应，也带来了负面效应——在对商品的价格双轨制要遏制它的负面效应的旁边，我们现在已经看到了，金融的双轨制不能简单等同于商品的双轨制。我前面分析的中国追赶—赶超的现代化战略，在未来可以预见的相当长历史时期之内，必然是商业性金融和政策性金融并行，比如大家都关心的不动产这个领域里，国土开发必然带来不动产形成，不动产里又牵动着国民千家万户的住房供给问题，住房在中央所强调的以基础性制度建设形成长效机制这方面，也必然是双轨制：必须同时有保障轨和市场轨（或者叫做政策住房轨道和商品住房轨道），而且在可以预见的很长的历史时期之内，必然是双轨运行的，这样和住房的双轨运行匹配的，必然是金融的双轨运行。这样一个基本认识，我觉得应该把它理清。地方融资平台转型以后，它要发挥很多功能，和地方层面的金融双轨运行有不解之缘，是不可能把它切割开的。
第二点认识，政策性金融机制建设的原则和基本要领，应该明确地说要以政府的财政资金形成后盾，把政策性资金，市场化运作，专业化管理，杠杆式放大，形成一种内在契合的创新机制。在政策性金融这个轨道上，要坚持非盈利导向，但同时一定要努力形成风险共担、专家集体决策、多重审计监督、特定考核指标体系等等，来形成一个能够防御由于双轨而出现设租寻租不良情况的健康可持续运行机制。那么这就是我们所面对的现实挑战了。日本经济于二战后的迅速崛起，和它称为“财政投融资”的这种政策性金融体系，关系非常密切，我们有过专门的研究。日本也是在不同阶段上侧重不同的政策性融资重点，以后慢慢淡化它的产业政策色彩，后来到了上个世纪八九十年代，仍然非常注重以这种政策性的投融资去支持在日本也无法回避的保障性住房建设。中国的很多问题，是完全可以对比着来借鉴国外经验的。美国、英国一直到现在，他们自己不怎么宣传，但始终存在由财政预算支持的、以贴息和信用担保来运行的中小企业署的资金配置，那是财政预算注入资金的国家正式管理机构，它正是在金融这个领域里以政策轨来支持中小微企业。我们在实际生活中的政策性资金，源头就是预算为后盾的，这是现代财政制度必然要提供的支持公共资源配置方面产生“四两拨千斤”正面作用的一个基本资金来源。
“政策性资金”后面跟上的，必须是“市场化运作”，对应到PPP，对应到产业引导基金，对应到我们融资平台转型以后业务方面的种种基本形式，都必须与市场兼容和与市场对接。
再跟着的追求，就是“专业化管理”，要尽可能体现出来我们在中国特色之下，有一套创新机制，使业绩考核在国际上也是居于先进水平行列的。我印象很深刻：陈元同志在开行的时候特别强调，开行要形成国际一流的业绩，那就是这个意思。
落到的结果上，是“杠杆式放大”。财政资金不要说在欠发达地区极紧张，发达地区也不敢夸口有多么充裕，这几年更是过紧日子，必须追求四两拨千斤，少花钱多办事儿，那么就是杠杆式放大。这个杠杆率太高了不行，低了也不行。在中国特色之下支撑我们超常规发展，上面这几个要领，应该形成一个有机的体系。
我们以后的融资平台在运行过程中，如果能够有这样一些要领的尽可能高水平的组合，再加上国开行和其他银行与金融机构形成合力，那么打开局面，支撑各个地方辖区的超常规发展战略的实施，就会看到有更好的中国特色之下由我们创新带来的新局面。
第三点认识，地方政策性金融的具体形式上是多样化的，比如有我们原来已经多年探索的贴息，包括去年中央作为重点之一的以贴息落实优惠贷款，直达到基层一线，使大量的小微企业能够生存再追求发展，是非常时期非常之策的大手笔。还有我们必须进一步探讨说了多年的政策性信用担保，还有现在大家看重的产业引导基金，以及在国务院作为创新重点反复要求打开局面以后，又注意来校正它的一些偏差的PPP（曾经在地方层面人们有一种印象，似乎PPP不行了，甚至有人说要叫停——其实完全不可能叫停。中国的超常规发展的现代化，注定像PPP这样的创新要在总结经验的基础上追求它的长期健康发展。最近一两年有关部门的一系列文件，再次印证了决策层的基本态度）。
如果从这样几个我们所说到的认识再往下讲，地方融资平台的分类转型，我点到为止汇报一下，认为有这么几个可能类型的区分：第一种类型，原来的地方政府融资平台转型为地方公共事业（上下水，供气供暖，交通服务等）的运营公司。原来很多地方融资平台，就是叫路桥公司、公用事业维护建设公司、政府辖区的什么投资信托公司，实际上主要还都是做公共设施、公用事业。这样的转型是类型之一，会成为地方政策性融资的受体。
第二种，原来的地方政府融资平台转型为地方政府的城乡建设运营公司，这就可能是带有更综合性特征的城乡建设、运营维护的业务，可以有很多由它承担，也成为地方政策性金融的受体。
第三种类型，就是原来的地方融资平台转型为地方政府设立的明确挂牌的地方政策性金融机构，比如政策性信用担保公司或者产业引导基金公司，那就是更专业化的聚焦到政策性金融体系里某一项或某一类，也可以是当地政策性金融体系的一个带有综合性特征的载体。开展地方政策性金融业务有可能在转型过程中总结经验，如果能够成熟稳定下来以后，也就成了一个有长效机制的这样一个具体载体——政策性金融授受兼有的主体。
第四个可能的类型，是原来的地方政府融资平台以混合所有制改革或者以被兼并等等的形式，转型为和原来的地方政府脱开行政隶属关系、人事安排关系的充分市场化公司法人。这个新的股权结构里，也不排除还有地方政府延续下来的一些非控股性质的参股。中央现在说的混合所有制改革，是给出这个空间的。这样的一种选择，在某些地方实际上是在淡化原来平台公司的地域范围概念，让这种转型的公司走出去，面对统一的全国市场，也可能加入全球的竞争，寻求合适的投资机会，更带有自己适应性的业务定位选择。这样的一种转型，那就是更充分的市场化转型，但不排除在一些事项上成为政策性金融的受体。
还有一种，我们觉得也可以单列的第五种类型：实际生活中不排除由于某种由原来融资平台向前面的“类型四”趋近的过渡态，即一下到不了类型四，但是要以这个为方向来过渡。我们调研中也注意到了一些错综复杂情况下，实际上会有些现在新阶段上的潜规则，由这些错综复杂因素决定，必须有一个过渡态里的探索。这里面处理得好，它可能越来越达到原来说的转型目标，处理不好，确实不能否定就可能出现现在人们所担心的暗度陈仓继续隐性负债。对这个过渡中的具体的机制，也要跟踪来追求通盘考虑之下的优化。
最后一种类型就比较简单，即原来的地方政府融资平台属于资不抵债、应该做破产清算的关停对象，处理完了以后，所有的善后事宜到位了，这个原来的平台便不再存在，也不会再产生任何隐性的财政信用化风险因素。
最后一个层面，我简单汇报一下关于地方融资平台的转型创新发展和国开行等政策性银行金融机构的创新发展的呼应。我认为可以特别注重形成合力，相互呼应和配合地支持继续推进中国的超常规发展。国开行的作为是不限于地方政府层面的，但是我认为国开行的决策层，会寻求很好地从全局战略高度，注重掌握既面对国际竞争舞台、又面对全国统一市场建设的发展需要、又面对一个一个具体地方政府辖区的定制化解决方案的战略实施需要。这应该讲是国开行自己运营中的一种传统，哪怕是曾经有两次中央金融工作会议原则上讲，国开行要做市场化转制（这出现了导向方面的一段儿走弯路的过程），但实际上“形势比人强”，金融工作会议这个方针言犹在耳，马上世界金融危机的压力就迫使决策层向国开行要求体现国家意志诉求，怎么走出去，怎么在棚户区改造、大学生的助学贷款等等方面有所作为。这哪里是转成一般的市场化功能？很明显，国开行既然并不像一般商业性金融定位的银行那样来做吸储，而是用准国债的方式（金融债的方式）来筹集资金的来源（当然还要加上其他的一些措施，合成资金来源）以后，它的资金运用，金融工作会议留的那条尾巴非常明白——“侧重于长期投资”。长期投资什么意思？不是简单看盈利的前景，而是看整个全局的政策导向需要和战略诉求需要。那么在这个国开行继续发挥它的相对优势的过程中，现在中央早已经明确说了，要继续支持政策性金融、开发性金融的发展，这样势必需要和地方政府层面更好探讨，与地方融资平台转型怎么样形成高水平的合力，更好地去支持各个地方政府战略的实施。我觉得这是大势所趋，这也会是国开行必然高度关注的一个继续做好自己业务的视角。
中国的总体的超常规发展还在进行时，如果我们自己不犯低级错误的话，只要中高速在未来可以延续，我们“十四五”到2035这个五年到15年的时间段，总书记代表中央已经看清楚、但有意不写入正文的两个阶段性目标的实现是大概率，而这个有大概率的过程中，我们主观而为的，是一定要注意中央现在所说破除形式主义、官僚主义、为官不为等等这些问题的困扰，掌握好配套改革和高质量发展复杂的系统工程，来真正继续推进我们的创新发展——守正创新、守正出奇的超常规发展。
上面汇报这四个层面的看法还很粗糙，请各位批评指正。谢谢大家！
贾 康 简 介
第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
上一篇
