付了钱却住不了房？百姓不解，法官难判，社会矛盾一触即发。浙江高院发出司法建议，助力房产交易风险防控关口前移，变“化解矛盾”为“提前预防”。且看——
千余字司法建议如何为社会治理把脉开方
4月3日，浙江省台州市不动产登记服务中心，工作人员正在详细地告知买卖双方预告登记的重要性，“保障购房者合法权益，防范房产交易风险，网签和预告登记一个都不能少！”
使用“浙里办”APP线上办理房产交易手续的群众也发现了一个小变化——在网上提交信息时，一份“风险告知书”自动弹出，“买卖双方宜及时申请办理不动产买卖预告登记，否则可能面临交易风险。”简单几句话跃入眼帘，十分醒目。
浙江各地的房屋等不动产交易中，被反复提及的预告登记究竟是什么？为何备受不动产登记机构的重视？
一切变化，还得从浙江省高级人民法院收到的一类案件说起。
执行房产于法有据，百姓维权却陷入困局，风险能否提前规避？
浙江高院审判监督第一庭，自2010年以来一直负责执行异议之诉案件的审理和全省的业务指导工作。
某段时间里，庭里的法官们忽然发现，茶余饭后，大家经常讨论的内容似乎开始指向同一类案子，可讨论来讨论去，还是面露难色。
在金华、嘉兴、台州等地，房产公司因资金链断裂，楼盘烂尾，材料供应商、工程承包方、银行等债权人拿不到应得的货款、工程款等，纷纷到法院起诉，要求法院对房产公司名下的房屋查封并执行。
可另一边，听到消息的购房者坐不住了，“我花这么多钱买的房子，甚至人都住进去了，怎么房子还被执行了？！”大家纷纷到法院提出执行异议，案子一下就多了起来。
“根据民法典，房产公司因合法建造行为取得所有权，进入市场交易的一手房先要由房产公司办理产权登记，再办理过户登记，所有权才转移给买受人。”浙江高院审监一庭副庭长刘国华介绍，“可咱们买过房的人都知道，因为现实中普遍采用预售制度，买一手房做不到‘给钱’和‘办证’同时同步的银货两讫，从合同签订、房款交付到产权证办理，耗时不短，甚至动辄需要几年时间。在此期间，若是房地产公司资金链断裂或者其他原因负债，进入执行程序，那大家倾尽一生甚至几代人的积蓄购买的房产可能面临落空的风险。”
与此同时，房地产公司往往欠债数额惊人，被查封的房产经常就是上百套。台州某房产公司案件中，被查封的房屋套数更是多达344套。“几百套房子就是几百个家庭，背后影响的可能是几千人，甚至几万人呢！”浙江高院研究室主任冯亚景感慨。
由此引发的购房户群体性信访事件时有发生，对社会稳定造成了极大影响。此外，二手房领域，全省各地因房屋出卖人“一房二卖”“先卖后抵”导致的信访案件也是层出不穷，案件处理难度不小，地方政府面临巨大维稳压力。
“厚厚的案卷，摞起来那么高。房子对于老百姓来说意味着什么，我们怎么可能不清楚？！”法官们越发觉得肩上担子重，“这个工作不好做，但却必须得做好。”
那段时间，审监一庭办公室的灯关得越来越晚了。
法官们纠结为难的点其实很清楚，“一般金钱债权人的权益和购房者的权益都是合法的，在被执行的房产公司财产有限的情况下，支持一方主张，则另一方的权益难以实现。各方利益该如何平衡？”问题不好解决。
那么，法律层面对此是怎么规定的呢？
案件承办法官介绍，在购房合同没有办理预告登记的情况下，购房者要排除执行多需要参照《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称《执行异议复议规定》）第二十八条、第二十九条的规定，前者要求买受人同时满足查封前签订合法有效的书面买卖合同、合法占有和支付全部价款、非因本人自身原因未办理过户登记四大要件；后者除了要满足查封前签订合法有效的书面买卖合同、支付一半以上价款外，还要求该房屋是唯一住房。
“这些条件就比较严苛了，一般购房者很难满足，所以他们的执行异议也很难被法院支持。”刘国华坦言，同时，“非因本人原因未办理过户”以及“唯一住房”的认定标准有一定主观性和争议性，不容易案结事了，购房者即使胜诉了也要付出不菲的诉讼成本。
审理多起此类案件的法官沈伟对此感触尤深。他告诉记者，法官们经常感到自己面对着制度正义与个案正义的选择困境。从制度正义来看，法院执行房产在法律上的确没有任何问题，“可这么判，房产被执行了、拍卖了，老百姓付了钱却拿不到房，这确实与大家朴素的正义观不符。群众意见大，我们压力也不小啊。”
但与此同时，法官们却又感到非常困惑，《执行异议复议规定》第三十条中明确规定了预告登记制度可以排除执行，这一条款相较于该规定第二十八条和第二十九条来说，构成要件相对简单，争议不大，容易判断，只要购房者能在签订购房合同后及时主动申请办理预告登记，几乎不会引发后续诉讼。
“简单来说，正常履行中的房产交易办理了预告登记，后面房地产公司资金链出问题，法院一般也会支持购房户的异议，不会执行这套房子。”刘国华告诉记者，“可为什么老百姓放着‘阳光大道’不走呢？”
“明明早去做个预告登记就能规避风险，何苦要等到房子被执行了，再去提执行异议？”法官们意识到，要跳出案子来解决问题，调研小组随即成立。
与购房者进行深入交流后，调研小组才明白，社会大众对预告登记制度甚至不动产登记才发生物权变动的规定缺乏足够的了解，没有认识到预告登记在预防交易风险方面的强大作用，“政府都备案了，怎么房子还不是我的呢？”“网签和预告登记有什么区别？反正不都是政府管的嘛。”老百姓的误区就在这里。
当时刚刚从宁波市奉化区人民法院院长调任浙江高院审监一庭庭长的赵江涛得知情况后，想到经法院建议，奉化当地全面引导推进不动产预告登记制度的做法，要求调研小组先对奉化的相关做法成效进行核实。果然，奉化当地有关部门在2020年联合出台《关于进一步加强房地产领域不动产预告登记的通知》后，成效良好，不动产交易领域的产权纠纷明显下降。
那么全省的情况如何？有无推广价值？赵江涛随即请示院领导：“我们要马上行动起来，去相关单位调研调研，看看怎么提前把这个风险点给堵上！”
审监一庭的法官们都明白，只有厘清路子，才能开对方子。
好制度为何少人问津？一场“人来人往”的深度调研直面问题痛点，凝聚治理共识
2021年10月21日，在浙江省政务协同平台“浙政钉”上，一封《关于协助调研房产交易预告登记制度情况的函》被分别发送给了浙江省住房和城乡建设厅、浙江省自然资源厅，发函的是浙江高院。
函里写道：“针对我省三级法院在案件办理过程中发现存在房屋买卖‘重网签备案、轻预告登记’，导致过户登记前房屋被‘一房二卖’、抵押、查封引发的执行异议之诉案件数量多、审理难的问题，我院将对相关情况开展调研，并计划近期赴贵厅交流协商，请贵厅予以协助。”
文后附着的，是一份直面问题、要点清晰、简洁明了的调研提纲。
其后几天，审监一庭副庭长刘国华分别与省建设厅法规处、房产处和省自然资源厅确权登记局相关负责人等，多次就调研所涉问题在“浙政钉”上进行先行沟通。
“我之前收藏的这篇文章对房屋交易合同网签备案的问题有比较细致的解读，可供参考”“文件夹里有四五个之前向相关部门汇报的内容”“好的，我学习下”“收到，谢谢”……“浙政钉”上，三家单位之间来往信息不断。
可单纯的“文来文往”，于审监一庭的法官们而言，显然是不满足的。
在前期充分沟通的基础上，2021年10月25日上午，赵江涛率领调研小组先来到省建设厅，与法规处、房产处负责人及相关工作人员进行座谈交流，下午，一行人又马不停蹄地带着上午“热气腾腾”的调研成果来到省自然资源厅，与登记局副局长金俊等人组织座谈。
两场座谈会，气氛热烈，大家畅所欲言。会议不算长，但务实而高效。“出发一车子、开会一屋子、发言念稿子”的现象没出现。
用一天的时间，审监一庭的调研小组详细了解了2019年以来浙江全省商品房买卖合同、二手房买卖合同的网签备案和预告登记情况，同时查阅了办理网签以及预告登记的文件规定、流程和相关材料，并对签订房屋买卖合同后预告登记办理率低的主要原因分别征求了两家单位意见。
三家单位的办公地点虽然离得不远，但经过这次“人来人往”，彼此心里都觉得距离更近了。
根据省建设厅、省自然资源厅的统计数据，房产交易中网签备案已基本全部落实，而在预告登记方面，除去办理抵押权预告登记的情形，浙江省2019年、2020年一手房转移预告登记件数占同期一手房网签数量的比例分别为42.3%、42.7%，二手房转移预告登记件数占同期二手房网签数量的比例分别仅为0.22%、0.17%。且一手房转移预告登记中，绝大部分还是出于办理按揭贷款需要而“被动”办理。
几近100%的高网签备案量和较低的预告登记量摆在一起，让来调研的法官们吓了一跳。
“两项工作之所以有巨大的数据差，除购房者对预告登记制度了解不足之外，还有一个重要原因，那就是预告登记和网签备案在职责分工和硬性要求上均有区别。”全程参与调研座谈的省自然资源厅工作人员韩志涛告诉记者。
2013年11月20日，国务院常务会议明确，由原国土资源部（现自然资源部）负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。2016年，不动产统一登记制度体系全面形成。
据住建部门相关工作人员介绍，住房和城乡建设部曾出台多项意见，要求实现“新建商品房、存量房交易网签备案的全覆盖”，目的主要是为了在宏观上对房地产市场进行调控监管。因此，网签备案作为一种行政管理行为，是要求必须落实的，浙江省目前已基本实现“新建商品房、存量房交易网签备案的全覆盖”。
“不动产统一登记制度建立后，网签备案是住建部门的职责范围，而预告登记属于自然资源部门的职责范围，两者分属不同部门管理。”韩志涛说，“尽管预告登记制度已全面实施，自然资源部门也积极履职，并且从法律效果上看，预告登记可以更好地保障物权实现和防范化解风险，但预告登记是依权利人申请办理的，强调的是行为自治，作为交易双方的自愿行为，权利人不主动发起申请，自然资源部门不能强制，只能多多引导。”
在仔细查阅《浙江省商品房买卖合同示范文本》后，调研小组的法官们发现，该份格式化合同对预告登记的约定比较原则。
大家逐渐厘清了头绪，“一来，部分群众、企业对不动产预告登记制度不了解，没能充分认识它对保护自身合法权益和定分止争的重要作用，省内统一使用的合同文本对此也提示不够，购房者自然不会主动去申请办理了。二来，网签备案和预告登记分属两个单位管理，办理网签备案时无法做到同时办理预告登记，办理不够便利，大家也就不愿意去麻烦了。”
“实地走访调研后，我们几家又通过‘浙政钉’进行了后续线上沟通。”刘国华说，“大家都能感觉出来，问题越来越明确了，思路越来越清晰了，意见也越来越统一了。”
一个共识逐渐形成：群众对预告登记的了解程度不深，不主动申请预告登记，导致预告登记制度落地情况不够理想，房产交易中预告登记率偏低，不利于保护购房者的合法权益，潜藏影响社会和谐稳定的因素。在网签备案的同时推行预告登记制度，是防患于未然、推进诉源治理的有效手段。
“这是一个系统性工程。”参加调研的省建设厅、自然资源厅相关负责人表示，“解决这个问题不能靠单打独斗，而要充分协同配合。”
在这样一个充分尊重、积极互动、彼此坦诚的沟通氛围中，一份司法建议的雏形在法官们脑海中逐渐成型了。
得到回复不是终点，解决问题才是目的，一纸司法建议能有多大能量？
调研已足够扎实，建议已足够充分，权责已足够明晰。调研结束后，经过一段时间的梳理酝酿，一份《浙江省高级人民法院关于推动预告登记制度全面落地的司法建议》草稿出炉。
“为此建议：一是协调省建设厅、自然资源厅等相关部门研究建立预告登记信息共享、工作衔接机制……二是修订完善《浙江省商品房买卖合同（预售）示范文本》……三是进一步加大预告登记制度的宣传力度。”
全文不过千余字，却“带着问题来，奔着问题去”，凝聚各方的智慧与共识。
“我们充分尊重各部门意见，确保提出的建议务实有效，具备可操作性，没有太大的技术壁垒。”可审监一庭的领导们却没有第一时间把这份司法建议发出去。
他们在顾虑什么？又在思考什么？
刘国华向记者解释：“司法建议不是一把‘硬尺子’，并无法律上的强制约束力。得到一个建议反馈很容易，关键看怎么让‘软性’的司法建议落到实处。”
所以，在发出司法建议前，浙江高院先就此问题向浙江省委办公厅报送了一份《情况反映专报》，得到了时任省委领导的批示肯定。
法官们觉得心里有底了。
2021年11月29日，这份不到3页纸，可内容却沉甸甸的司法建议正式发出。
不过，仔细看这份司法建议，却又有一个不寻常之处。
推动预告登记制度全面落地，直接涉及省建设厅、省自然资源厅，可为什么司法建议却发给了浙江省人民政府办公厅？
这可不是什么低级错误，“司法建议发给省政府办公厅，我们是经过深思熟虑的。”刘国华说，“由于此项工作直接涉及政府两个部门，后续工作还可能会延伸到市场监管局、银保监局等等，需要大量跨部门的协调配合，我们觉得需要一个更高的抓手。”
于是，作为多个部门的统筹协调单位——省政府办公厅，就成了收件人。
据介绍，省政府办公厅收到司法建议后非常重视，层报后，常务副省长专门对此作出批示。办公厅工作人员还打电话给该司法建议的联系人，询问相关情况，征求配合开展工作的意见，并督促省建设厅、省自然资源厅认真落实。
“尽管这样子一来一回的慢一点，但必须得做。”浙江高院领导的态度很坚定。
很快，省建设厅、省自然资源厅就忙活了起来。针对这三条建议，到底要怎么具体推动，该如何相互配合，几家单位在前期调研阶段达成共识的基础上，进一步细化工作内容和任务清单。
“浙政钉”上你来我往，信息交流更频繁了。
“浙江高院前期对这项制度的落实和完善开展了深入调研，并结合我省实际提出了建议，对此我厅一直是积极支持，密切配合自然资源等部门一起研究采纳。”省建设厅相关负责人说。
省自然资源厅登记局副局长金俊也告诉记者：“其实我们对这个司法建议是非常欢迎的，我们知道预告登记制度在防范房产交易风险上的法律效力和积极作用，作为业内人员，我们也特别想推动这个制度全面落地，更好地保障权益和防范风险。浙江高院的司法建议给部门合作增添了契机。”
2022年1月19日，省自然资源厅、省建设厅报送的《“关于推动预告登记制度全面落地的司法建议”办理情况的函》发到了省政府办公厅。
函中，一条条举措创新而又务实，十分抓人眼球：“让权利人知晓如何申请、如何办理”“在合同示范文本中增加有关不动产预告登记等内容，引导权利人在开展商品房买卖合同网签备案时，主动申请预告登记”“探索在合同网签备案环节可一并申请预告登记业务，实施房屋交易合同网签备案、预告登记‘一次性办理’”“加大在审批贷款、税款征收等领域的应用，为协同防范金融风险、房地产项目风险、强化税收征缴等提供有效支撑”……
复函发出后，一场实实在在的“微型小手术”在两个单位系统内真刀真枪地开始了，影响辐射面也越来越大。
2022年3月，省自然资源厅组织浙江省辖11个地级市中的6市，举行推动预告登记制度全面落地专题座谈会，大家畅所欲言、充分交流，前后花了半年时间，深度了解各地自然资源部门的预告登记现状、具体落实举措。
同年9月，特别针对二手房交易中预告登记率低的问题，省自然资源厅印发《关于推行二手房交易实施不动产预告登记的通知》，发函给浙江省各市、县（市、区）自然资源主管部门，强调“本着为民服务的宗旨……积极负责做好预告登记工作”，并明确“预告登记不收取不动产登记费”“办理预告登记转本登记时，不再重复收取材料”“可通过浙江省一体化智能化公共数据平台（IRS）以数据共享方式将预告登记结果推送银行业金融机构和税务部门”……抄送单位中，包括了省公安厅、省建设厅、省市场监管局、人行杭州中心支行、浙江银保监局等。
上层协同打通了，下层工作就好开展了。
台州、嘉兴、宁波等地，一场横跨房产交易、不动产、税务、金融机构等多方的信息共享集成、工作流程集成悄然而起——部门之间数据壁垒被打通，实现“合同网签、预告登记”一件事网办；“合同签订，同步预告，按揭审批，组合登记，仅放贷至卖方”的新型工作路径已然成型。
从事房产中介工作多年的台州市房金眼房地产经纪有限公司总经理泮雄伟，深刻感受到了浙江不动产登记领域的巨大变化：“以前我们中介为什么不积极引导客户办理预告登记，主要是嫌麻烦，凭空多了一道手续。现在能实现合同网签的同时即办理预告登记，而且后续贷款、正式登记都可以使用这个数据，信息只需填一次，安全性还提高了，大家何乐而不为呢？”
数据最有发言权。“2022年8月1日到今年3月底，半年多时间，台州地区二手房预告登记办理数就达到了4252件。”台州不动产登记服务中心副主任周芳芳告诉记者，“而在这之前，我们一年也就只能收到几十笔办理申请。”
另一边，省建设厅一份《关于征求浙江省商品房买卖合同、二手房买卖合同、房屋租赁合同示范文本意见的函》发到了各市、县（市、区）建委、建设局、房管局，省市场监管局、省自然资源厅、省税务局、人行杭州中心支行、浙江银保监局和浙江高院。在附件合同示范文本修订内容征求意见稿中，预告登记的办理成为重点修改内容，并作为合同条款单列，引导权利人主动及时申请预告登记。
在相关部门的大力支持与积极配合下，这份小小的司法建议所衍生的综合治理横向贯通力和纵向贯通力均大幅加强。
最初灵光闪现中一个个小小的思维火花，正在浙江这片土地上逐渐变成刻在制度运行逻辑里的现实。
与此同时，浙江高院的法官们也在密切地关注着各方工作的进展情况，除了各种公对公的回函之外，“浙政钉”上的信息沟通从未间断。
“我们自己也会搜集整理相关典型案例，及时对外发布，强化宣传引导，帮助老百姓充分认识到预告登记对于防范房产交易风险的重要性。”案件承办法官们说。
自然资源、住建相关部门的微信公众号上，与预告登记有关的普法文章、新机制新举措的介绍文章等也越来越多。“原来预告登记这么重要”“也不费事，回头赶紧办一个”，留言里，大家认真又急切。
“司法建议发了以后，我们身边有些干警也马上去补办了预告登记。”审监一庭的法官们笑着对记者说。
据统计，2022年，全省法院因执行异议之诉案件引发群体信访明显下降，2021年后全省法院执行异议之诉案件呈下降趋势。
“我们发现，预告登记率上升以后，相关群体性事件不能说完全没有，但是急剧减少。”相关司法建议已取得初步成效，刘国华感慨，“隐患提前排除了，不管是对社会稳定、综合治理，还是对法院的审判执行工作来说，都大有裨益啊。”
放眼望，条条司法建议织成的诉源治理网正徐徐展开
推进预告登记制度全面落地的司法建议，只是浙江高院乃至浙江全省法院发出的大量司法建议之一。
据统计，从2018年到2022年，从956份到1753份，浙江全省法院司法建议发送量近乎翻倍。
“司法建议后面是要落实的，是要有效果的，质和量要比翼齐飞，起码也要更重视质，而不是量。”在司法建议“质”与“量”的辩证关系上，浙江高院的领导们想得很清楚——开良方，但更要重实效，要从办案中发现问题，见微知著，真正实现“办理典型一案，促进解决一片”的治理效果。
于是，一份份直面真问题、寻求真方法、促进真解决的司法建议发了出去——
浙江高院在审理案件过程中发现涉房地产票据追索权纠纷呈上升态势，就此向省银保监局、人民银行杭州中心支行发送司法建议，有效加强商业汇票监管，防范票据承兑风险；
绍兴市中级人民法院对存在败诉风险案件清单化管理，实施定向建议、靶向监督，推动分管副市长每月召开法治政府工作推进会，研究解决相关问题；
杭州市西湖区人民法院针对骗取医保基金犯罪案件多起诉“中介”、少起诉“源头”药店等情况，向公安分局建议重视医保诈骗犯罪产业链的全链条打击，维护医保基金安全，保障正常参保人员的合法权益……
有来有往，司法建议才能掷地有声。那建议反馈和采纳情况如何呢？
2022年，浙江全省法院司法建议的反馈率和采纳率达81.17%、80.77%，其中党政机关的反馈率几乎能达到100%。但回看2018年，这两个数据才只有65.48%、64.95%。
变化是如何发生的？
据介绍，浙江省委依法治省办牵头起草的“法治浙江”考核指标中明确规定，党政机关未在规定时间内书面回复司法建议或者回复不客观、与事实严重不符的，每发现一起要扣0.2分。
浙江高院研究室主任冯亚景解释道：“0.2分听起来不多，但要知道，大家其实差距不大，扣起分来还是很有压力的。”
司法建议有了党委的支持，于是“刚性”倍增。
“借力”之外，法院内部的自我改革和自我完善也大刀阔斧地推进着。
近年来，浙江法院以“全域数字法院”建设为牵引，建立起全省司法建议信息库。2022年，各级法院基本实现司法建议即发即录，数据录入准确性、完整性、及时性不断提升。截至年底，全省司法建议信息库累计录入13770份司法建议书、10320份反馈意见，有超过13万个信息点可供查询。
针对司法建议存在的签发效率不高、归档内容不全、线上线下脱节等问题，浙江高院推动金华市中级人民法院、兰溪市人民法院开发建设“司法建议一件事”应用，重塑司法建议全周期流转机制，实现司法建议在线智能制作、审批、签发，内外网实时信息交互，人大、依法治市办在线全流程协同监督，人民法院与被建议单位双向综合评价。
与此同时，一套内部约束的考核激励机制也日臻完善。冯亚景介绍，湖州、台州等多地法院将司法建议的制发和采纳情况纳入员额法官绩效考核，在法官入额、评优评先时予以考虑。
法院系统通过一套程序，打造更“有料”的司法建议；被建议对象通过一套程序，实现高反馈和高效协同——一个良性循环正在成型。
在谈到对司法建议的理解时，浙江高院研究室副主任赵蕾的一句话让人印象深刻：“通过办案，发现部门之间衔接配合上的缝隙，再通过发出司法建议，从末端、从案件、从外部、从整体上推进社会综合治理。”
以“我管”促“都管”，变“化解矛盾”为“提前预防”。这，或许就是司法建议的价值。
来源：人民法院报
记者：王贺
来源： 人民法院报
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