2021年9月，中国人民银行会同中国银保监会等多部门联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，明确虚拟货币相关业务活动为非法金融活动，正式向虚拟货币说“不”。监管虚拟货币是一个逐步深化的过程，体现了监管部门审慎、稳健的监管思路。对虚拟货币的严格监管有利于金融稳定、绿色发展，同时引导相关底层科技服务于金融发展大局，引导市场良性发展。
正当其时的审慎抉择
对虚拟货币的关注和监管由来已久。从着重防范比特币可能产生的洗钱风险（2013年《关于防范比特币风险的通知》），到要求任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动（2017年《关于防范代币融资风险的公告》），再到将虚拟货币相关业务活动归为非法金融活动。在整个过程中，监管部门始终坚持审慎监管的原则，是一个逐步从严的过程。
2013年中国人民银行联合中国证监会等5部门发布《关于防范比特币风险的通知》，针对国内出现的机构和个人炒作比特币及相关产品，以及比特币被用于洗钱等非法活动的乱象，明确了比特币是虚拟商品，而非货币，不能作为货币在市场上流通使用。针对洗钱风险，央行要求提供比特币登记、交易等服务的互联网站切实履行反洗钱义务，但并未限制比特币的交易。比特币价格波动幅度大，容易被过度炒作，金融机构参与其中易引发金融风险，针对于此，央行要求各金融机构不得开展与比特币相关的业务，这也成为央行在比特币监管中始终坚持的要求。
2017年，央行和网信办等7部门联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，针对代币发行融资活动的大量涌现，为遏制投机之风，打击非法金融活动，维护经济金融秩序，明确代币发行融资是一种未经批准非法公开融资的行为，要求任何组织和个人不得从事相关活动；同时，金融管理部门加大了对首次代币发行（ICO）和虚拟货币交易场所的清理整顿。在金融机构监管方面，为维护金融市场秩序，公告再次对各金融机构和非银行支付机构加强监管，要求其不得开展与代币发行融资交易相关的业务。相较《关于防范比特币风险的通知》，央行继续保持对金融机构参与虚拟货币高压监管的态势，同时加强了对个人参与虚拟货币交易的监管。
新冠肺炎疫情暴发以来，发达国家持续保持宽松货币政策，比特币等虚拟货币市场价格大涨，中国虚拟货币市场也因赚钱效应吸引了一大批投机者，金融稳定风险加大。2021年5月18日，金融行业自律组织联合发布《关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》，5月21日国务院金稳委第五十一次会议明确要求打击比特币“挖矿”和交易行为，坚决防范个体风险向社会领域传递，监管层级进一步提高，监管力度持续加强。2021年9月，央行会同银保监会、市场监管总局等10部门联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，明确虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动，境外虚拟货币交易所通过互联网向我国境内居民提供服务同样属于非法金融活动。在加大对金融机构和虚拟货币交易所监管的同时，通知还提出，自然人投资虚拟货币及相关衍生品，违背公序良俗的，相关民事法律行为无效，由此引发的损失由其自行承担；涉嫌破坏金融秩序、危害金融安全的，由相关部门依法查处。可见，从对金融机构和虚拟货币交易所的严监管，到对个人投资者的严监管，中国审慎监管力度正多方位、逐步升级，是审时度势的重大抉择。
经济金融稳定与发展的重要保障
近几年，以比特币为代表的虚拟货币受到了市场的追捧，给经济金融稳定与发展等带来了较大的影响，因此，对虚拟货币进行严格监管意义重大、影响深远。
一是有利于保持金融市场的稳定。在应对金融危机期间，美联储大规模释放流动性，比特币的市场交易价格从2010年7月的每枚0.1美元一路上升至2013年12月的每枚1238美元。新冠肺炎疫情期间，美联储再次采用量化宽松货币政策救市，大量的流动性涌入金融市场。比特币价格从2020年3月12日的4826美元攀升至2021年4月13日的63541美元。与此同时，数量近乎无限的其他虚拟货币价格同样飙升，更多地反映了市场投机活动的炒作。一方面，数量繁多的虚拟货币之间具有极强的替代性，使得即使单个虚拟货币具有供给有限的特性，但虚拟货币作为一个整体，其供给却是不受限制的。另一方面，单个虚拟货币本身数量也可以是近乎无限的。虚拟货币本身并无使用价值，而只是一串代码，在其供给近乎无限的背景下，价格依然能够不断上涨，更多是源于投机活动。虚拟货币价格的上涨带来赚钱效应，吸引新投资者不断加入，疫情下的金融救助政策也为投机增添了“弹药”，无内在价值支撑的虚拟货币价格变成“击鼓传花式”的金融泡沫。
二是有利于防范虚拟货币带来的非法金融活动风险。由于虚拟货币具有去中心化、匿名性、无国界便携的特征，被广泛地应用于非法活动。在跨境支付面临资本管制和反洗钱合规审查的背景下，比特币等虚拟货币被广泛用于勒索、贩毒、赌博、色情、洗钱、逃税等跨境非法交易。
三是整治“挖矿”活动可助力实现绿色发展目标。虚拟货币价格飞涨使比特币“挖矿”（指通过专用“矿机”计算生产虚拟货币的过程）成为一些资本追捧的产业。一些企业以发展区块链等高新技术为旗号，布局虚拟货币“挖矿”业务。为了推进招商引资工作，一些地方政府也对这些“挖矿”企业给予了财税、电价等方面的优惠政策。但“挖矿”热潮也带来了很多问题。统计显示，中国大陆地区比特币算力曾长期占据全球70%以上，一些民间资本先后角逐这一行业，挤占了这些原可服务于实体经济或其他数字经济的投资机会；“挖矿”属于高耗能产业，消耗大量能源。如果不进行有效监管，“挖矿”可能造成大量的碳排放，这与我国“碳达峰、碳中和”的政策目标背道而驰，不利于经济绿色发展。
2021年9月24日，国家发改委等11部门为有效防范处置虚拟货币“挖矿”行为盲目无序发展带来的风险隐患，深入推进节能减排工作，促进经济绿色发展，发布了《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》，要求推进整治虚拟货币“挖矿”活动，严禁新增虚拟货币“挖矿”项目，加快存量项目有序退出，停止对虚拟货币“挖矿”项目的一切财税和金融支持。
四是在加强监管的同时很重视区块链等技术的运用。中国人民银行等长期跟踪虚拟货币发展动态，经过长期监管实践，结合当前数字货币、碳中和的发展要求，明确提出虚拟货币相关业务活动为非法金融活动，但同时仍积极鼓励区块链等技术的落地，这是一种非常务实的做法。
可见，在当前流动性泛滥的金融环境下，虚拟货币需求侧的投机活动推动价格冲向历史新高，供给侧的“挖矿”活动产生了大量的能耗，而虚拟货币自身因其匿名性和跨国性被犯罪分子滥用为非法交易的工具。为防范虚拟货币交易炒作风险，保护投资者财产权益，促进节能减排，打击跨国非法行为，需要对虚拟货币进行严格监管。
“堵偏门、开正门”引导市场良性发展
当前，虚拟货币市场的泡沫及巨幅波动，易导致投资者权益受损，引发金融风险；错置的挖矿资源不仅造成污染排放，而且浪费本可用于实体经济发展的资源；技术有些“形似”的数字货币在虚拟货币盛宴中易引发投机者的炒作。因此，在对虚拟货币的严格监管的同时，要重视引导市场良性发展。
一是坚定维护金融市场秩序。随着部分虚拟货币价格不断创出新高，虚拟货币市场的杠杆水平也随之不断攀升，越来越多的个人和机构投资者参与到不规范的虚拟货币交易之中，扩大了虚拟货币价格与其他金融市场的关联，虚拟货币冲击金融稳定的力度和范围进一步升级。应注意防范相关个体风险向社会领域传递，维护金融市场秩序。
二是有效遏制相关非法金融交易活动。从虚拟货币需求侧来看，虚拟货币需求中很大一部分来自贩毒、洗钱、逃税等跨境非法交易，监管虚拟货币能够有效打击使用虚拟货币进行的非法交易活动，理清虚拟货币与非法交易的关系，寻求理性的发展机会和空间。
三是积极倡导节能减排、绿色发展。从虚拟货币供给侧来看，“挖矿”行为消耗大量能源，造成大量碳排放，并挤占了原可服务于实体经济的资本。《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》下发后，各地纷纷从“双碳”和防控金融风险方面发文，明确整顿清退“挖矿”产业。对虚拟货币“挖矿”行为的监管有助于实现碳达峰、碳中和的目标，促进经济绿色发展。
四是稳健发挥区块链等底层技术的作用。中国金融管理部门在限制虚拟货币风险的同时，也不断鼓励虚拟货币的底层技术——区块链在金融领域的守正创新。近年来，中国人民银行积极探索构建中国版“监管沙盒”，引导持牌金融机构在依法合规、保护消费者权益的前提下，运用现代信息技术赋能金融提质增效，营造守正、安全、普惠、开放的金融科技创新发展环境。中国版“监管沙盒”金融科技创新监管工具给予区块链金融从业者一定的创新空间，在国家网信办、中国人民银行等公布的相关项目中，许多使用了区块链技术。
五是积极稳妥地推进数字人民币的应用。数字人民币作为升级的数字金融基础设施，既在币值稳定、隐私保护、反洗钱、跨境支付等方面拥有相关虚拟货币无可比拟的优势，又在央行的中心化管理下引入区块链技术内核，可以基于算法对数字人民币的交易行为进行监管与约束。数字人民币已被纳入到“十四五”规划纲要，具有广阔的发展前景。因此，在全球央行数字货币的竞争日趋激烈的关口，中国监管部门重拳出击监管虚拟货币，将为数字人民币的推广提供一个更健康有序的金融环境，有助于我国赢得先发优势，争取到更多的使用者和参与者，促进数字人民币的平稳健康发展。
（作者简介：宗良，中国银行首席研究员、世界金融论坛高级研究员；肖钰敏，南洋理工大学硕士研究生）
文/宗 良 肖钰敏
来源/《经济》杂志2021 第334期
编辑/谭冉
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