PPP项目（Public–Private–Partnership）是政府和社会资本方合作，参与公共基础设施建设的一种项目运作模式。采用PPP模式政府可以有效降低地方债务，借助社会资本方的资金能力和运营能力来实现区域发展，同时社会资本方可以获得合理施工利润和运营收益。自2014年PPP项目大规模开展以来，“落地难”一直是PPP项目的一大顽疾，而融资成功率是PPP项目能否成功落地最关键因素之一。2017年下半年开始，“融资难”已经成为我国PPP项目普遍面临的问题，金融机构起到的作用越发重要。
一、影响PPP项目融资难的主要原因
影响融资成功率的原因主要有以下几个方面：
（一）项目资本金不足。
根据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）及《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）文件要求，国家对固定资产投资项目资本金比例提出最低要求，且适当调整基础设施项目最低资本金比例。项目资本金是项目贷款融资的硬性要求，一般的资本金比例至少占项目总投资的20%以上，此外资本金来源不能是债务性资金，要经得起穿透性审查。目前，项目公司股东特别是民营企业控股股东，难以凑足符合要求的最低资本金。
《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）进一步要求国有金融企业不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。同时，国有金融企业向PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
（二）项目公司股权结构设计不合理，且股权存在锁定期。
目前银行特别是政策性银行对借款人——项目公司的股权结构要求必须国有控股，且控股方应当是央企、国企或上市公司。股权结构设计中一般民营企业控股的项目公司，难以获得银行融资贷款。
（三）项目未来现金流难以覆盖贷款本息。
PPP项目基于其特殊性，常常是公益性的基础设施项目，未来现金流大多来源于政府付费、使用者付费或可行性缺口补贴，在目前地方财政困难的情况下，项目收益具有不确定性，难以覆盖银行贷款本息。
（四）项目担保能力不足。
担保问题是制约PPP项目融资的最重要原因。国家严禁地方政府为PPP项目出具还款承诺函、保证函等保证措施，央企已经基本不能为项目公司进行保证担保，同时基于PPP项目的公益性特征，大多数PPP项目即使建成以后，也难以进行抵押担保。
二、金融机构参与PPP项目的主要方式
2017年前金融机构主要通过以下几个方式参与PPP项目的融资， 即银行融资、债券融资、基金融资、融资租赁和资产证券化等。2017年后随着PPP相关政策的调整及市场需求变化、收益不足、政府换届、法律变更等风险，防控和化解风险就成为金融机构面临的首要问题。特别是原先社会资本方的主力央企受政策影响基本退出后，地方国企和民营企业就作为社会资本方的主要组成部分。其综合实力与信用，让各金融机构对参与PPP项目谨小慎微。
三、金融机构对PPP项目贷款的关注点
（一）社会资本方要求
社会资本方必须同时承担项目建设和运营责任。开展业务时应优先选择综合实力强、资信状况好的社会资本方，确保实质性风险可控。
本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为社会资本参与本级PPP项目。如本级政府（含政府方出资代表）与社会资本方成立项目公司，其在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。
（二）项目资本金方面
项目资本金不低于国家规定的最低比例标准，来源符合国家有关规定，按照穿透性原则对资本金进行审核，不得以债务性资金作为资本金。
（三）贷款还款来源
贷款偿还应综合考虑PPP合同确定的项目收入情况审慎合理确定还款计划，PPP项目专项债券募集资金也可作为还款来源。使用者付费及可行性缺口补助项目综合偿债备付率原则上不低于1.1，政府付费项目综合偿债备付率原则上不低于1.0。
（四）贷款担保方面
PPP项目贷款原则上采取担保方式，如抵押、质押、保证担保，并可采用组合担保。根据项目实际情况，按照实质性风险可控原则积极争取担保资源，充分设定担保条件。
（五）贷款资金使用限制
PPP项目贷款在资金用途上，银行往往会做一定的限制性要求，比如贷款资金不能用于土地出让金、拆迁补偿款、征地青苗补偿费等。同时，随着国家“房住不炒”政策的常态化推进，银行对于借道PPP模式，实质搞房地产的项目，会设置红线，坚决禁入。
四、金融机构在PPP项目融资中扮演的角色
金融机构在PPP项目融资中扮演着重要角色，其中最重要的银行机构，银行主要是为PPP项目提供贷款支持。基于PPP项目贷款期限长、额度大、可承受融资成本不高的特性，目前国家开发银行、中国农业发展银行等开发性和政策性金融机构是PPP贷款融资的两家重要银行。
在项目资本金方面，信托、基金等金融机构发挥着不可或缺的作用，信托和基金通过参与项目公司股权，补充项目资本金。虽然基金和信托目前是认可的资本金总投资形式，但由于PPP项目周期长，导致信托和基金不能在短期内退出项目公司股东，限制了其参与的积极性，如：信托和基金通过直投项目或以资管计划投资PPP项目，后期通过多个批次产品来实现LP优先级投资者退出。另外，PPP项目本身收益的特点，对信托和基金也没有太大的吸引力。
基于担保能力不足问题是PPP项目融资难的最重要限制因素，融资担保公司是解决这一问题的重要途径。融资担保公司是专业担保公司，对外担保能力8-10倍于其注册资本，也是目前银行较为认可的融资担保方式。
同时保险公司也可参与对一些PPP项目进行保险，有些银行出于贷款安全考虑也要求某些PPP项目建设及运营全过程必须投保。
作者：李孝广博士
中建政研集团政府投融资研究中心首席专家
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