民间借贷领域存在的突出问题及对策建议
冯之东
甘肃省社会科学院马克思主义研究所所长
党的二十大报告强调，以经济安全为基础，以新安全格局保障新发展格局。作为非金融机构之间的资金融通行为，“民间借贷”近年来迅猛发展，在满足社会多元化融资需求、形成多层次信贷市场的同时，也让违法犯罪分子有了可乘之机，甚至还有金融风险向社会政治领域传导扩散的苗头。特别需要注意的是，尽管最近几年金融领域似乎呈现出“平稳向好”的态势，但这实际上主要是受新型冠状病毒感染的冲击所致，随着疫情形势变化，必将是另外一番情形。对此，绝不能轻易得出结论而形成误判，否则必将给国家经济安全带来更大危害。
民间借贷领域存在的乱象
一是违法放贷数量居高不下。受高息诱惑，近年来部分职业放贷人和小贷公司、担保公司、典当行等“类金融”机构通过非法集资、非法吸收公众存款或从银行低息贷款后高利转贷等违法行为实施放贷。以S省为例，2019年至2021年，该省检察机关查办非法吸收公众存款罪的批捕数分别为115件160人、93件 148人、74件107人，尽管案件数与涉案人数都在逐年下降，但涉案金额分别为117.95亿、151.83亿元、143.82亿元，依旧在高位徘徊。
二是风险隐患不容忽视。在民间借贷案件中，集资诈骗、非法吸收公众存款等违法犯罪多以合法名义实施，具有很强的隐蔽性和欺骗性，受害人数较多、涉案金额较大，甚至有公务员、事业单位工作人员等参与其中。例如，某投资公司系列非法集资案的涉案金额高达13.03亿元，涉及受害群众3600余人；某商务咨询公司非法吸收公众存款案的涉案金额接近7亿元，涉及受害群众2000余人。
三是案件类型日益多元。首先是网络借贷案件，借助互联网金融、P2P网络借贷平台、微商、外汇理财、虚拟货币等名义实施的非法放贷等违法犯罪大量出现。其次是涉诉批量案件，职业放贷人在放贷之后通过连续提起民事诉讼，借助国家司法力量实现其高额本息。再次是虚假诉讼案件，以民间借贷为名提起的虚假诉讼不仅侵害他人合法权益，而且严重损害司法秩序和司法权威。最后是社会治安案件，一些不法分子放贷后往往通过非法手段讨债，从而引发非法限制人身自由、寻衅滋事、敲诈勒索等系列治安问题。
规范民间借贷工作中的突出问题
一是行政部门监管有待加强。民间借贷本就相对无序，加上众多经济主体在逐利动机下一拥而上，变换手法大钻监管漏洞，使得该领域更趋混乱。就监管而言，主要存在两方面突出问题：
一方面，本行业监管力度不够。中央近年来大力推进“放管服”改革，着力完善以“双随机、一公开”监管（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查处结果及时向社会公开）为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。然而，个别行政部门特别是基层单位在日常监管中对“放管服”改革精神理解不到位，只突出“双随机、一公开”，却忽视重点监管和信用监管；只强调降低门槛、“一批了之”，却没有后续跟进监管。在某咨询公司非法经营案中，该公司法定代表人李某长期超范围经营，向不特定人群出借高利贷、非法收债。当地金融监管局作为行业主管部门，事前环节对其经营范围注册申请审查不严，未能核实其放贷和索债的真实目的；事中和事后环节未能对李某2014年至2016年先后注册的四家公司及其经营范围实施定期审核，更未实施重点检查，以致这四家公司长期非法经营并为李某违法犯罪提供经济支撑。显然，主管部门处于一种“不出事不管、不审批不管、不控告不问”的被动状态。
另一方面，跨行业监管合力不足。目前对民间借贷的监管格局是：市场监督管理局负责管理投资类和咨询类公司；金融监督管理局负责管理小贷公司、担保公司、典当行；银保监局和人民银行负责管理银行等金融机构。而一个民间借贷经济法律关系往往涉及多个经济主体，加之众筹、网贷等“互联网+金融”新业态频频参与其中，客观上需要各监管部门加强协作、形成合力。但实践中，除非查办重大非法集资案件，一些地方和单位尚未形成信息共享、线索移送、联合处置的常态化机制，造成了“谁也不想管、谁也管不好”的局面。例如，在某法院审结的一起案件中，某公司法定代表人齐某频繁以个人名义从银行低息贷款后再高利转贷，仅在某一天时段内就以某银行行长为担保人，向3名借款人先后发放1900万元、1600万元、1120万元3笔大额高息贷款。此案反映出市场监督管理部门与银保监局、人民银行之间信息沟通不畅、联动处置不力，致齐某违法行为频频得逞。另外，垂直管理的银保监局和人民银行的工作重心是监管系统内国家金融活动，旨在“强监管”；而隶属于地方政府的市场监督管理局等行政机关的工作重心是服务地方经济发展，旨在“强服务”。双方缘于工作重心的差异，在相互支持、形成合力方面还需要进一步强化。
二是政法机关办案有待规范。近年来，民间借贷领域的很多乱象演化为诉讼案件进入政法系统，实践表明，政法机关的相关工作还需要进一步强化。
一方面，个别政法干警业务不精，给了虚假诉讼等违法犯罪可乘之机。以审判工作为例，最高人民法院先后出台了多部司法解释，对民间借贷案件的证据审查、事实认定、线索移送提供了基本遵循，个别司法工作人员却存在片面理解和执行不当的问题。有的是因学习不够、办案能力不足而发现不了民间借贷背后的违法犯罪；有的是因司法理念和审判方式落后，机械执行“谁主张、谁举证”诉讼规则，怠于履行审查职责，放纵非法行为。例如，某地两名违法人员在一周时间内先后向当地法院提起8起民间借贷诉讼，审判人员既未认真审查原告诉讼主体资格，又未查明二人胁迫借款人、担保人出具借条的相关事实，对这8起案件均作出判决并由法院强制执行，致使其达到了依托司法程序非法获利的目的。
另一方面，办案工作中政法单位之间信息共享不到位、会商研判不及时、配合支持不顺畅的问题依然存在。一些法院将审判过程中发现的涉嫌虚假诉讼或诈骗等犯罪线索移送公安机关，但个别公安干警往往以不构成犯罪或证据不足为由不予立案，造成相关犯罪打击不力。个别政法单位之间不及时互通情况，以致法院将公安机关已立案侦查的刑事案件仍作为民事案件进行审理，既损害了司法权威，也增加了治理成本。个别检察人员对法院审理的民间借贷案件进行民事检察监督不及时、不深入，就公安机关对涉嫌犯罪的民间借贷案件应当立案而不予立案的未能及时督促其立案，或就公安机关对民事主体之间正常借贷纠纷定性不当、错以刑事案件立案的也未能及时监督纠正。
对策建议
总体来看，我国已较为有效地遏制了民间借贷的“增量风险”，但过往累积的“存量风险”依然在持续释放负效应，同时源自诸多不确定因素的“变量风险”还在不断增大治理难度。因此，必须从国家治理现代化的高度出发，立足于减少存量、管控增量、防范变量的基本目标，坚持“打击与保护”并重，努力促进民间借贷实现由乱向治的转变，有效维护社会和谐稳定。
一要实施源头治理，强化行业监管。一是依托“八五”普法平台，深入推进“谁执法、谁普法”责任制，大力推进金融知识和法律知识进社区、进农村、进校园，依托“个人影响家庭、家庭影响社会”的普法模式，通过典型案例广泛宣传金融法律法规，增强群众对金融风险的警惕性和识别能力，教育社会大众规范借贷行为，引导民众不贪利、不侥幸、不盲从，理性投资、合法理财，从源头上杜绝纠纷隐患、防范违法犯罪。二是认真领会和精准落实中央“放管服”改革精神，在简政放权、优化行政审批服务、坚决防止变相审批的基础上，加快完善市场准入等事前监管机制。对金融类企业特别是户籍非本地人员设立公司的申请，要依法严格验资、严查资质。三是按照属地管理原则，严格落实“谁审批、谁监管、谁排查”风险处置责任，进一步厘清各监管部门职责，规范和强化年度审计、许可证换发等工作，实时监控民间借贷的资金投向、借款方式、利率浮动和风险防范，切实杜绝“只批不管”现象，防止出现监管真空。四是相关部门清理整顿各自监管的特定金融类、投资类企业，重点复查涉嫌非法集资、非法吸收公众存款的企业及其超范围经营行为，严防非法集资风险向民间金融领域渗透。五是健全监管部门与政法单位协作机制，加强信息共享和线索研处，强化行政执法与刑事司法的衔接配合。
二要实施系统治理，强化执法司法。公安机关要适当前移关口，对非法集资、非法吸收公众存款等犯罪线索及早介入侦查取证，以获取最佳办案时机，并妥善查处以防受害面扩大。特别要强化对赃款去向和被告人资金状况的调查，为后续定罪量刑、追赃挽损创造条件。检察机关要全面提升对涉民间借贷案件的监督实效，深入开展行政检察，认真分析行业监管现状，强化检察建议的针对性，以增强行政部门监管力度。法院系统要严格遵照有关法律规定和司法解释，对尚未审执结和新收民间借贷案件认真审查甄别，彻底切断不法分子利用诉讼程序掩盖违法犯罪的通道。根据同一原告或关联原告所涉民间借贷案件数量、利率、合同格式化程度等特征，建立法院系统“职业放贷人名录”，加强对职业放贷人或其实际控制的关联关系人起诉的民间借贷案件审查，精准打击违法放贷、高利贷、“套路贷”、虚假诉讼和恶意诉讼。
三要实施综合治理，强化统筹协调。由省级党委牵头召集有关单位举行专题会议并形成会议纪要，高度统一对民间借贷有关法律制度和金融政策的思想认识，推动形成务实管用的长效机制，有效实施步调一致的工作举措。既要加强行业治理，从源头上防治民间借贷乱象；又要规范执法司法，切实加强对该领域违法犯罪的打击整治。同时，适时由省级党委牵头组织督导检查，确保将会议纪要精神落实到位。
来源|《人民法治》杂志2023年3月下
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