2021年4月13日，国务院下发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）。意见要求：“决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。强化国有企事业单位监管，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
各地区出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算”。这是中发27号及配套文件之后，再次彰显国家对严控新增隐性债务定力的文件。笔者认为，新形势下对于金融机构，政府项目的可融资性需具备以下条件：
中至远为政府企业提供“战略 -管理- 投融资”
1.融资的主体
由于中发27号文将地方平台公司定性为“非市场化运营”的企业，所以要求其市场化实体化转型，剥离政府融资职能，避免其融资形成政府隐性债务。因此，转型的平台公司及其他国企、民企才能作为政府项目合规的融资主体。在项目层面，银行在匹配固定资产贷款产品时主要看项目业主（项目合法合规文件的批复对象），在不成立项目公司的情况下，属地国有企业作为项目业主，以其主体进行融资，银行会根据其评估的项目自身经营性现金流额度匹配固定资产贷款额度和期限。在成立项目公司的情况下，若以项目公司作为主体进行融资，则需要地方政府将项目的批复文件等转移到项目公司（包括四证等），使项目公司变为贷款主体，从而匹配相应的贷款产品，满足项目融资需求。
2.融资的合规性
从融资角度来看，金融机构重点关注的是项目是否涉及政府隐性债务和项目本身是否具有经营性收入。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字33号文）规定：“对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目，金融机构可按照商业化原则自主决策，在不新增隐性债务前提下给予融资支持”。就是说，不论是立项为政府投资项目还是备案为企业投资项目，融资主体应当为企业，并且项目具有经营性收益。
为了在一定程度上规避上述问题，对于底层资产可以从建设内容包装以及投资回报支付渠道方面进行优化。在建设内容包装方面，应在项目的建设内容中尽可能增加一些具有经营性收入的子项更能满足银行的合规性要求；在投资回报支付渠道方面，社会投资人的投资回报应由政府授权的国有企业支付。对于社会投资人而言，其合作的对象仅限于授权的属地国有企业，尽可能避免与政府直接产生关系，从而规避和隔离政府隐性债务的风险。
3.项目还款来源及增信措施
在企业市场化融资过程中，政府项目的还款资金主要来源于两个方面，一方面是政府支付的授权经营服务费或补贴等，另一方面是项目自身所具备的经营性现金流。由于政府项目的合作期较长，政府支付的授权经营服务费或补贴存在隐性债务风险（未来的预算收入及支出具有不确定性），而项目自身经营性现金流不确定性风险也较大，为确保资金的安全，银行通常会要求社会投资人或项目业主提供增信措施。
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原创作者：林正刚 国家发改委经济体制改革研究会理事，财政部PPP金融专家，中至远（北京）资本管理有限公司总裁。擅长政府投资项目的策划和政信融资模式设计，能够为政府“两新一重”公益性项目、片区综合开发、城市更新、EOD及乡村振兴项目提供合规及可融资性的策划包装方案，能够为产业基金的发起、设立及运作提供优质的服务。
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