随着中国经济的发展，基础设施需求不断增加，政府财政压力加大。PPP作为一种新的政府与社会资本合作模式，以其收益共享、风险分担的特点在中国迅速推广。资金支持是一个项目发展的重要环节，PPP模式与各类项目的结合，在一定程度上拓宽了融资渠道，支持了产业融资模式的发展创新，但是PPP融资在其发展过程中也显现出一些不可忽视的问题，本文阐述了PPP融资模式在运营过程中存在的问题，并对其进行整理归纳。
一、PPP项目回报周期长，产业融资困难
由于PPP项目一般初期投入较大、投资回收期长，因此在建设、运营中存在着诸多风险， 主要包括政治风险、经济风险、市场风险等，在 融资时使社会资本增加了更多顾虑。就政治风险来说，PPP项目周期长，虽然近年来国家大力支持 PPP 模式的发展，国务院、财政部、国家发展改革委及各地政府都出台了相应的有利政 策，但这些优惠政策的落实情况并不乐观，政策 实施的不确定性使得资金回报不稳定。在PPP模式中，参与项目融资、建设和运营的社会资本 必须要有一定的经济实力和规模，因为PPP项目需要经营成本较高，前期需要大量资金投入，这就需要参与的社会资本有较好的抗风险能力。对于巨大的PPP项目投资，私人机构往往需要外部融资，虽然在项目融资时政府部门会出台一些优惠政策或者提供些补贴，但数量较少，远不足以满足项目的资金需求，因此一些中 小企业只能通过贷款方式融资。但银行贷款门槛较高，中小企业一般很难达到银行要求的信用标准，及时贷到资金，一旦信用评级降低，很有可能出现断贷，影响PPP项目持续经营。而且国家不准许政府进行保底承诺，这更增加了银行贷款的风险，贷款融资这条途径狭窄而又岌岌可危。因此对于许多规模较小、抗风险能 力较弱的企业来说，很难形成规模效益，这就限制了一部分社会资本的参与。
二、融资模式单一，融资工具较少
PPP项目的发展离不开政府的支持，融资亦需要政府的引导和监督。近年来地方政府被赋予了与其可用财力不相称的事权，使其在扶持各类PPP项目发展方面有些力不从心。另外，分税制实行以来，地方税收逐渐减少，财政成本不断上升，政府财政压力增加，若不改变 PPP 融资过于依赖政府这一现状，资金来源将不能保证，基础设施的购置和公共服务的提供都将受到影响。
现阶段PPP融资模式单一，对社会资本吸引力不高，社会资本参与率低。资金来源偏重于银行贷款。一般而言，融资方式多元化有助于管控风险。但现阶段 PPP项目的资金来源较为单一，不利于分散项目风险，无法有效降低资金成本。据统计，在中国目前开展的 PPP 项目中，PPP 项目普遍运用贷款这一融资模式，运用其他融资工具的项目并不多见。这在很大程度上是受中国以银行为主体的间接融资比重过大的不利影响。由于银行贷款的期限相对有限， 容易导致项目资金期限的错配，使项目风险加大。且由于 PPP 项目大都带有公益性质，还未形成稳定的盈利模式，因此银行对该类项目放贷门槛设置较高，各类金融工具也难以发挥优势，制约了 PPP 项目融资。
三、盈利空间小，社会资本参与积极性有待提高
社会资本受到自身利益所限，以追逐短期利润最大化为目标，但PPP项目大都带有公益性质，还未形成稳定的盈利模式，投资风险较大，因此社会资本参与度不高。另外，以盈利为主要目的的社会资本不愿涉足该类项目的原因在于:一方面，由于PPP项目大都带有公益性质，若将其定价权利放开，一部分人失去享受基础设施和公共服务的机会，这就违背了PPP项目实施的本意，由于该类项目大都是提供公共产品，政府对该行业的定价有着严格的控制，因此该类产品不能以盈利最大化作为根本目标，定价不能仅靠市场的调节作用;另一方面，PPP项目的基础设施和运营成本需要大量的资金支持，产品定价往往不足以覆盖其资本成本，所以PPP项目利润空间小，社会资本进入意愿不强。
四、资金使用效率亟待提升
PPP 的融资问题既包括前期资金的筹集问题，也包括筹资后资金的运营问题。由于在传统公共产品的提供中政府的长期垄断，产生了资金使用效率低下、服务质量不高等问题。近年来政府在贷款、税收等方面都颁布了不少优惠政策，但很多政策无法真正落地实施。许多PPP项目的参与者在享受优惠政策后不能最大化利用其带来的优势，一方面是由于监管不到位，造成政策的优惠作用不能真正发挥到为PPP项目服务上，另一方面是资金的配置不当。资金使用效率低下限制了PPP项目的完成，进而带来更坏的社会影响，进一步加大融资难度，形成恶性循环。
五、社会资本进入门槛高，退出通道不畅
目前PPP模式在中国刚刚起步，大部分的PPP项目只经历了识别、准备、采购、执行阶段，鲜有项目已经处于移交阶段，PPP项目参与率较低，现有规模不足以挑起基础设施和公共服务的重任，因此需要加大对该模式的宣传，吸引更多企业积极参与进来。尽管如此，一些规模较小的企业却仍因门槛过高而被拒之门外，失去盈利机会，这样不仅打击其积极性，而且会使中小企业经济萎靡甚至破产。具体而言，一般社会资本在进入PPP领域会面临着进入和退出两方面的障碍问题。进入障碍包括政府和社会对公共服务供给抱有的观念障碍，以及法律法规、项目招标和市场融资环境等客观限制。PPP模式资金退出渠道过于单一是其另一障碍，金融机构参与PPP项目本质大致是三类:一是直接对SPV公司股权投资，二是通过基金方式对SPV公司进行股权投资，三是向项目提供贷款等。这些资金一旦投入，由于项目资产专用性高，一旦建成很难用作其他用途，因此退出的渠 道相对比较单一，主要是期满退出、事前双方约定价格由社会资本或政府赎回等方式。由于PPP项目投资规模大、回收期长等特点，如果等到项目到期再退出，对于投资者来说风险很大。另外，中国金融市场不够发达，也是PPP项目退出难的原因之一。
六、法律支撑体系尚需修改完善
PPP的可持续发展离不开完备的法律体系、良好的社会环境，PPP模式融资更需如此。当今的法律制度与PPP模式现状不匹配，主要在于: 一是有关PPP的法规多为部门和地方制定，国家层面的立法较少。二是与PPP相关的法律法规还存在不协调、不配套的问题。三是落实过程达不到效果，例如之前在出台的规定中已取消了PPP项目发行收益债的各项财务指标，但实际上证券公司等在债券发行的过程中仍有约束，又因为PPP项目风险较大、收益率低，最后造成很多项目收益债难以顺利发行。
PPP项目融资涉及面广，与法律体系、合同体系、信用体系、能力建设等密切相关，其中有以下几个问题需要注意。第一，有限追索的问题。其本质是风险分担。现在PPP项目要做到有限追索项目融资比较困难，PPP项目期限长、风险大，金融机构不愿涉及。在该不利的大环境下，愿意在PPP项目长期大规模投资的大多是国有企业，特别是中央企业。而若PPP融资的主体只是国企，中小企业等难于参与甚至参与不进来，那么这样的PPP项目仍然是在体制内转悠，与PPP模式设计的初衷背道而驰。第二，地方政府的信用问题。地方政府信用度不高，契约意识淡薄，导致社会资本顾虑重重。由于存在政策变更风险、政策落实风险、政府换届风险，导致社会资本参与PPP怕陷阱、怕违约， 因此后续政府部门参与PPP时需要转变心态，提高契约意识，履行合同约定，保障PPP项目的顺利推进。
由于PPP项目涉及领域较多，且刚刚起步，尚未建立起完善的法律体系，在参与PPP项目时政府公信力不高，难免会出现因新规定的颁布或旧法律的修订而对PPP项目协议带来影响的问题，从而使PPP融资在前期或后期出现经济纠纷等问题。所以PPP发展需要立法先行。
（资料来源：陈华,王晓.中国PPP融资模式存在问题及路径优化研究[J].宏观经济研究,2018(03):81-88.）
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