| 作者： 中建政研信息咨询中心大项目中心副总经理 李艳艳
中建政研信息咨询中心大项目中心项目经理 陈忱
地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
我国财税体制困境由来已久，自1994年分税制改革后，财权上收、事权下放，地方政府权责严重不对称，诸多基建投资很大程度需要通过地方融资平台完成。融资平台公司作为我国特殊发展时期的产物，在补足财政缺口、应对金融危机、拉动地方区域经济发展等方面做出诸多贡献。同时，融资平台公司也造成地方政府债务规模过快增长、成本过高、隐性债务风险等问题。财税体制不完善是土地财政与地方政府平台风险的根源。
随着2014年8月31日，新《预算法》落实，明确地方政府自主发债的权利，这在根本上动摇了融资平台融资发债的能力。2014年10月，国务院43号文要求剥离平台公司政府融资职能，剥离平台的政府信用，国家开始对地方政府融资进行规范。面对新时代新时期防控金融风险及政府债务风险的新要求，尤其是资管回归本源的背景下，既要打破地方政府对融资平台公司资的隐性担保，又要在资金源头上收紧对融资平台公司的补水，还要让融资平台公司继续助力城市基础设施建设和公共服务的发展。在此背景下，融资平台公司不得不面临转型。
截至2017年9月30日，银监会融资平台名单中共计11734家，其中9236家仍然按照平台管理。银保监会2018年二季度的统计名单显示，截止今年6月，已累积共2629家平台公司调出。这些与监管机构的发债要求有关，发改委和银行间交易商协会在2012年都要求发行债券的平台退出。2017年以来规范地方政府举债融资行为政策的收紧，加剧融资平台公司转型压力。
伴随着我国投融资体制的改革、新预算法的颁布以及国务院关于加强地方债务管理的部署，融资平台公司转型迫在眉睫。融资平台公司转型的就是从地方政府的融资平台向市场化运营的地方国有企业转变，转型的思路是从单纯的资产、资金对缝平台向城市资产运营商和城市综合开发运营商的转变，建立“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营主体，通过完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，依法合规开展市场化融资。
地方政府融资平台公司进行市场化转型建议从以下几个方面实施：
一、剥离政府融资职能、妥善处理存量债务
剥离政府融资职能，妥善处理存量债务，作为平台公司市场化转型的前提之一，各级政府、财政及国资委等相关部门要对原融资平台公司已形成的政府性债务进行清理剥离，确保融资平台公司市场化转型后轻装上阵。其中，纳入债务限额管理的政府债务，应由政府通过预算资金偿还或通过发行政府债券进行置换；政府负有担保或救济责任的债务，根据项目的实际情况，通过转化为偿还责任债务进行置换，或政府一定付费，或直接转化为企业债务等方式分类以处置。对其他因公益性项目建设形成的债务，加强与银行业金融机构的财务对账，按原有协议合理确定债务性质并进行处置。
此外，地方政府可以采用TOT方式，将融资平台公司存量项目通过转让经营权的方式引入社会资本方参与项目的运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，或经营权转让收益用于偿还存量债务。
二、盘活城市存量资产
本文所指存量资产特指城市存量资产，譬如城市环卫、绿化、城市路灯照明、城市高速公路运维经营、城市供暖、供水、供气、垃圾、污水处理等运营维护权采用特许经营方式，通过合法合规方式委托转型后的平台公司实施，使得平台公司具备造血功能，成为真正的实体企业。
此外，取的经营权的平台公司可以将依法获取的特许经营权、预期收益权进行质押贷款、进一步扩大信贷融资规模，或通过发行企业债、资产证券化方式筹集资金，使得平台公司具备投资、建设、运营、管理为一体的综合运营商，彻底转变发展方式，激发内部活力。
例如银川在国企国资改革和融资平台公司转型中取得新突破。上海、南京、杭州对水务、公交、燃气、城市垃圾处理等公益性资产进行统一的运营和管理。合肥、武汉在产业投资、资本运营方面取得重大成果。洛阳市城投在市政道路养护方面的特许经营。沈阳、哈尔滨、大庆、济南用‘大城投’的理念，对城投公司进行资产重组。
三、实施优质项目
政府作为国内最大的业主，承担基础设施和公共服务的供给职责，政府发债项目及政府购买服务项目均有明确的资金来源（发债筹集或已纳入预算），因此平台公司可以积极参与政府委托代建优质项目投标，从事政府项目委托代建管理，获取一定的管理费及施工利润（或有）；并积极参与政府购买服务优质项目，通过向政府提供相应的服务获取一定的收益。
此外，全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报显示，截止截至2018年三季度，管理库累计PPP项目数8,289个、投资额12.3万亿元,PPP模式作为国内基础设施和公共服务领域普遍采用的模式，具有较大的投资规模和市场空间。
国办发〔2015〕42号提出大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目PPP项目。因此转型后的平台公司不仅可以参与本地PPP项目，还可以走出去单独或采用合作的方式参与其他地区PPP项目，通过政府付费、可行性缺口补助或使用者付费方式获取施工利润及投资回报。
四、牵头地方产业规划、培育、引导
地方融资平台公司作为对当地规划、资源禀赋、产业最熟悉的国有企业，可以充分利用其属地化优势，协助政府做好本地区未来产业发展规划，并牵头进行产业培育和引导，学习从规划、设计、投资、融资、建设、运营、产业引导等方面的经营经验，在市级层面发展模式成熟后，还可以向区县级平台公司进行股权投资，实现同类型项目与产业引导等成熟模式的复制，拓宽业务范围带动整个城市及区县的产业转型和升级、转变经济发展方式、推动地方经济的可持续发展。
五、转型涉足金融板块
在转型做金融方面，一些综合实力比较强的融资平台公司可以涉足金融业务，甚至组建金控集团的，通过参股或打造综合性金控平台，整合各种金融资源，有一些融资平台公司旗下有牌照，例如城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融、私募基金等牌照，同时一些融资平台机构还参股当地的银行，这些金融业务都给融资平台带来了新的利润点。
六、吸引高水平的人才
人才，是企业和社会发展最核心的要素。特别是地方融资平台公司通过“剥离政府融资职能，整合资源，盘活资产、激发活力、产业培育”等手段完成市场化转型，若想完美转型、发展壮大、创新价值，创造财富，人才尤为重要，必须重视人才的选聘、组织体系的建设及内部薪酬绩效制度的制定。选人、育人、用人、留人，通过人的创新能力带动融资平台公司的创造能力。
综上所述，伴随着国家投融资体制改革的推进，将融资平台打造成资源整合平台、资金集结平台、资产盘活平台、资本运作平台，即集“资源、资金、资产、资本”为一体的城市综合运营商，真正发挥平台的整合、孵化、引导作用，展望未来3-5年，地方融资平台有望成为地方最好的国有企业，将会为增加国有资本经营预算收入及解决就业带来显著的经济效益和社会效益。
中建政研智库
中建政研依托中央国家机关所属事业单位成立，在促进行业发展方面做出了很多有益尝试和积极探索。以培训、咨询为基础，以智库为引领，参与发起多个国家级社团组织和研究机构，参与《民法典》、《建筑法》、《地下管线条例》、《政府和社会资本合作条例》等多部法律法规的研究和讨论，承担了住房城乡建设部“PPP模式在城市综合管廊工程中的应用研究”、国家能源局“民间资本投资电力领域的课题研究”等多项国家级、省部级课题研究；定期发布众多行业发展报告；出版系列丛书；在国家级学术期刊、门户网站及新媒体发表原创文章百余篇；多次举办大型行业论坛和沙龙。
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