受疫情及国际大环境影响，造成财政收入下降、消费不振、出口滑坡、投资锐减的困难局面。五月份以来国家连续出台重磅政策稳定经济发展。其中稳投资是重中之重。安徽省省长在相关会议中要求地方政府主要领导要将50%的时间和精力投入到稳投资上来。
然而，面对地方政府财政收入下降的现状，虽然从国家到地方都出台了稳经济、稳投资的实施细则，专项债、金融机构也纷纷释放流动性，但是中央对于政府投资项目确保不形成隐形债务从来没有放松要求。那么政府投资项目如何在合法合规的前提下找到有效地利用多元化的手段尽快形成实际工作量是各地政府急需要解决的难题。
政府投资项目的资金来源除了财政资金（包括专项债、财政预算、转移支付、PPP等）可用，在现有的政策法规背景下是否其他的通道可以利用？答案是肯定的，近年来地方政府就如何合法合规地联合社会资本共同去解决地方政府投资项目的资金问题进行了大量有益的探索。现就主流的几种合规模式做简要介绍。
一、ABO模式及演变
ABO（授权、建设、运营）模式由来：2016年北京市交通委员会创造性地提出采用ABO模式，由市政府授权京投公司作为城市轨道交通项目的实施主体，负责采取市场化手段整合各类优质资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。京投公司在通过招标的方式选择优质社会资本方联合成立项目公司，共同完成城市轨道交通项目的投融资、建设、运营。政府履行监督管理、规则制定和绩效考核等职责，同时按照授权协议每年向京投公司支付295亿元（建设资金255亿元，更新改造和运营亏损补贴40亿元）授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。
ABO模式的演变：北京市交通委员会创新的ABO模式其核心是将政府投资项目通过包装、授权给了企业，企业通过市场化手段，联合优质社会资本共同去完成项目的投资、建设、运营，从而实现政府和社会资本的共赢。ABO模式像打开了潘多拉的盒子，在PPP模式受阻的背景下，全国各地纷纷效仿，主要模式有：
F+EPC模式。EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。财政紧张的地方政府为了解决项目资金问题，就要求EPC企业带资建设，于是就诞生了F(融资)+EPC。2019年《政府投资条例》出台，明确指出“政府投资项目不得由施工企业垫资建设”，于是“聪明人“为了规避条例相应做了两个变化，一是将F融资变成投资，二是通过政府授权，将政府投资项目变成企业投资项目，诞生了”投资人+EPC“的模式。
这两种模式穿透来看都是企业融资建设，在银保监会2021年15号文和国有企业”三率“管控的情况下，项目融资步履维艰，且模式本身也存在合规风险。因此，就出现了混合型ABO模式，利用特许经营的合规通道与投资人+EPC模式进行”混搭“，实现项目模式的合法合规。自2020年以来，出现的EOD（环境导向的综合开发）、矿山修复、储备林、生态保护修复、城市更新、乡村振兴等政策通道也被越来越多的政府利用，将之与政府投资项目进行打包，以获得金融支持，确保开发模式的合法合规，不形成政府隐形债务。
二、市场化模式合法操作路径
究竟怎样才能合法合规，不形成政府隐性债务？各类专家发表了很多文章进行论述，本人水平有限不敢妄自评判，从2021年财政函40号文的表述来看，此类模式都存在形成政府隐形债务的风险。从与审计署专家交流的情况来分析，项目建设完成后资产移交的对象（政府？平台公司？），就可以判断出项目的属性，从而就决定了是否属于隐形债务，戴再多的帽子、穿再多的马甲，只是一种掩耳盗铃的做法，充其量就是一种”自以为是的自圆其说“。
中央控制隐形债务的目的是控制系统性风险，从而避免出现更多的”鹤岗“，对于地方政府来说，如何通过各种模式（模式和名称都不重要，但不能往枪口上撞），尽可能的发挥财政资金、平台公司优势和社会资本的力量，改善投资环境、提升投资效能实现财政收入的持续增长，区域经济的高质量发展，才是正真核心之所在。那么在现有政策背景下，该如何利用好三个渠道（财政、平台公司、社会资本）的资金为区域发展服务？依照本人的粗浅理解提出如下几个方向，供大家参考。
- 科学地做好项目谋划
各级地方政府每年都会依据本地发展规划和计划由大部门提出”大建设项目清单“，在此基础上根据要素保障和财政支出安排等情况，形成年度”政府投资项目计划表“。对于经营性和有上级专项支持的项目，因为有资金很容易上马；对于准经营性项目、公益性和没有政策通道的项目，如果财政收入特别是基金性收入没有实现预期，就没有资金上马。形成”饱的饱，饿的饿“的局面。
出现问题的其底层逻辑是地方政府对区域内可以使用的资金缺乏顶层设计和统筹协调，资金使用效率不高，社会资本参与少。要想打破这样的局面，就需要站在区域经济和社会发展的高度进行项目的筛选和谋划。一是要选择投资边际收益高的基础设施项目。二是挖掘有市场价值的营利性项目。三是确定影响社会发展的急难险重项目。四是要把基础设施和产业发展进行联动谋划项目。五要针对国家政策通道去进行项目包装。实现”肥瘦搭配“，使项目具有市场属性，有盈利空间，让财政资金使用效率最大化，带动平台公司和社会资本的跟进投入。
2、严格规范财政资金的使用
ABO类项目的政府支出五条：
一是要遵循“以收定支”原则，政府根据项目范围内当年增量财税收入，制定下一年度的委托经营费和绩效奖补支出预算，逐年滚动，封闭运行，不延期支付，不增加政府债务。
二是由社会资本控股的项目公司进行融资，平台公司不控股，不并表。
三是要针对政府的财政支出责任，要做物有所值评价和财政承受能力论证的全面评估，政府可以出台相应的支撑政策，依法将相关开支纳入中长期预算管理，防止产生政府隐性负债。四要对政府的特许经营服务费按绩效考核的结果付费，不固化，政府不兜底。
五要严格执行财综〔2016〕4号文“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”的规定，提升项目公司经营性收益的占比，减少对土地出让收入的依赖。
3、规范设计特许经营的服务内容
（1）特许经营的核心交付内容：综合性的营商环境提升；因为片区开发的本质逻辑是通过将低生产率水平规划用途的土地通过基础设施和生活服务系统、产业服务系统的改善，实现区域综合生产力水的提升，实现区域的高质量发展。
（2）绩效考核：在项目实施方案中要设计合理的绩效考核指标，避免授权经营服务费出现固定回报的现象，同时能促进被授权单位能够更加重视项目的建设和运营工作，为后续实施提供更好的服务；绩效考核可以对综合营商环境(社会经济发展指标)或者其他经营目标，而不是建筑工程质量工期的绩效考核，是合规性架构的必须组成部分：“见货付款，按效付费”。
4、严格政府支付流程及节点
（1）依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令25号）提出“通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”的规定，政府根据财政入库和招商引资、营商环境打造的绩效向平台公司支付授权经营费用。
（2）依据《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第五条“土地储备资金来源主要包括：财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；地方政府债券筹集的土地储备资金；经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金等”。土地出让收入是土地储备的重要来源，但必须是前期已经收储上市的土地出让收入，不能是片区拟新开发的土地预期出让收入。
(3)依据ABO授权程序及协议。政府的责任对象是平台公司，平台公司的责任对象是项目公司。政府基于特许经营在绩效评价的基础上只对平台公司执行支付行为，由平台公司再支付给项目公司。政府对项目公司没有直接的支付责任。
通过上述关键节点的控制，以区域高质量发展，财政增收为目标，在合理调配使用财政资金，有效利用平台资金的基础上，通过市场化的手段，吸引更多社会资本参与地方的经济和社会发展，实现多方共赢。
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