□本报记者 彭扬 徐昭
26日，中证中小投资者服务中心总经理徐明在首届中小投资者服务论坛上表示，对资本市场投资者的保护尤其是广大中小投资者的保护，在立法上仍有许多亟待加强的地方，制定一部更加细致的，层次更高的《资本市场投资者保护条例》显得更加迫切。
对于制定条例过程中应该考虑的问题，徐明认为，条例体系方面，要注重资本市场投资者保护的法律逻辑。要按照总则、投资者的权利、投资者的适当性、相关参与人的义务、投资者保护机构、投资者保护基金、投资者救济、附则的逻辑，紧紧围绕着投资者及其保护所涉及的各个方面展开。
被保护主体方面，徐明强调，要特别重视对中小投资者的保护，在制度设计上应有特殊的安排。要充分考虑我国资本市场中小投资者众多、高度分散且长期存在实际情况。高度分散的中小投资者在证券市场作为一个个独立的个体，很难聚合形成整体力量来保护自身利益。他们的资金实力、投资能力、信息渠道、专业知识、法律意识、理性程度、风控水平总体较弱，在证券市场上时刻面临着风险，面对起伏不定的资本市场，中小投资者大多跟着证券市场波动，更易成为资本市场违法行为的最终受害者。
因此，在制度安排上要特别注重针对中小投资者的事前预防性保护与事后救济性规定。一是要细化投资者的适当性管理的分类，严格投资者身份；二是要发挥投资者保护机构作用，示范引领中小投资者知权、行权、维权；三是要确立先行赔付制度和示范判决制度，减少投资者保护的成本、提高投资者保护的效率，扩大投资者保护的范围；四是安排好投资者保护基金，使中小投资者的权益救济能落到实处。
保护机构方面，徐明认为，要确定投资者保护的公益机构的性质、地位和职能等，充分赋权。设立专司中小投资者保护的公益性机构是中国证监会按照党中央国务院的要求，根据我国资本市场的实践所进行的重大创新，对于保护广大中小投资者的合法权益具有重大意义。实践证明，国家设立的这一投资者保护公益机构开辟了一条极具中国特色的投资者保护新道路，得到了各方充分认可。正在修订的《证券法》也从法律上对国家设立的投资者保护机构进行了规定。但仅仅《证券法》的规定还较为原则，应在行政法规中将投资者保护机构细化，详细规定其性质、地位、职责、权利的行使、义务的履行、相关单位的协助、组织构架、运作机制、经费来源和使用、业务规则、监督和禁止行为等，使其具有可操作性。
赔偿基金方面，徐明认为，要充分发挥好保护基金的作用，让投资者的民事赔偿能落到实处。尽管人民法院在资本市场民事赔偿案件中，已经废除了行政处罚前置程序，在目前的司法实践中并没有完全做到。在此情况下，如果行政罚款先于民事赔偿，法律规定的民事赔偿优先于行政罚款和刑事罚金就无法落实；另一方面，在侵权行为人因无法财产或财产暂时无法到位，投资者的民事赔偿金也无法落实。
因此，如何使广大中小投资者的损害赔偿金真正落实到位，是目前急需解决的问题。一方面要落实民事赔偿优先的法律规定，另一方面应当进一步发挥投资者保护基金的作用，让投保基金取之于市场用之于市场，在投资者民事赔偿金一时难以实现时，由投保基金先行垫付，并取得受害投资者的代为求偿权。要在《条例》中对投资者保护基金的建立、来源、管理、分配、使用、监督等作出较为细致的安排。
此外，徐明认为，条例在规定投资者保护基本问题的同时，还要认真总结我国资本市场28年来投资者保护的经验和创新举措，将实践中好的经验和做法在条例体现出来，比如持股行权制度、多元化解纠纷机制、小额调裁机制、先行赔付制度、行政和解制度、支持诉讼制度、示范判决制度、证据认证制度、集中管辖制度等。
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