党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》是指导我国经济体制改革的又一个重大历史性文献，提出进一步深化国有企业改革，以实现国有资产保值增值为目标，进一步规范经营决策，强化国有企业经营投资责任追究。落实十八届三中全会精神，2015年8月24日，中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出要进一步发挥企业总法律顾问在经营管理中的法律审核把关作用，推进企业依法经营、合规管理，建立健全企业国有资产的监督问责机制，严格责任追究，强化监督防止国有资产流失。党和国家层面越来越重视国有企业合规建设和违规追责机制的建设。
《指导意见》系国企改革顶层设计文件，此后，国家有关部门围绕《指导意见》，推动出台形成了“1+N”政策体系，其中很多文件涉及国有企业合规体系建设和违规追责的内容。由此，推动国有企业全面构建合规体系建设、强化违规经营投资责任追究已经形成大势。
国有股权投资作为国有企业投资的重要板块，其合规工作包罗万象，贯穿于投资、运营、管理、退出各个阶段，其中的投前决策、投中管理、投后退出方面的合规尤其值得重视，企业管理层和操作层面人员如果实施不规范，形成违规，给企业带来损失，就有可能被追责。基于上述，本文就国有股权投资的股权形成阶段的合规要点如下提示。
一、股权形成合规管理的相关法律文件
国有企业合规管理的“规”是界定企业经营行为是否规范的标尺，开展合规工作，首先要搞清标尺有那些，标尺的刻度是什么。这些标尺，既包括国家和地方政府及其所属部门出台的法律、法规、规章和规范性法律文件，也包括行业协会、社会团体等准监管机构出台的配套监管制度、标准，还包括国有企业的内部规章制度。主要示例如下：
（一）法律：
《中华人民共和国企业国有资产法》。
（二）法规：
1.《企业国有资产监督管理暂行条例》；
2.《国有资产评估管理办法》。
（三）规章：
1.《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号）；
2.《中央企业投资监督管理办法》（国务院国资委令第34号）；
3.《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第35号）；
4.《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）；
5.《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第１４号）。
（四）规范性文件：
1.《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）；
2.《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）；
3.《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规[2018]106号）。
（五）企业内部规章制度：
《公司章程》《合伙协议》《对外投资管理制度》《股权投资管理制度》《关联交易管理制度》等。
二、合规管理重要节点提示
以外部规制为主线，参考部分企业的内部规制，现梳理出如下合规管理要点：
（一）股权形成的主要方式
1．通过新设公司以货币或非货币性资产出资形成；
2．通过股权收购、股权回购、股权置换、认购目标公司的增资等转让交易的方式形成；
3．通过合并、分立等公司形式变更的方式形成；
4．通过资本公积转增股本、未分配利润转增股本等公司积累转换的方式形成；
5．通过国有产权无偿划转等无偿方式形成。
其中上述第“2”项是股权形成合规管理的重点。
（二）合规管理要点
1. 程序合规要点
根据我国目前国有企业合规管理的总体理念，合规管理工作既贯彻违规必究的原则，同时也要遵循“三个区分开来”的精神，鼓励担当，允许试错、容错。在此背景下，对于不是明知故犯、谋取私利等违法违规行为，要重点关注经营投资的程序性是否完备。例如《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）规定：投资并购存在未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏；财务审计、资产评估或估值违反相关规定，或投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告；未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案，均可能被追责责任。上述追责情形，基本都属于程序瑕疵或程序不完备的范畴。
国有股权投资之股权形成阶段的程序合规要点主要有：
（1）做好预算。全面预算管理是国有企业开展经营、投资，规范运作的重要抓手。根据财政部和国务院国资委有关规定，经营（业务）预算、资本预算、薪酬预算等一般都实行每年年初制定，审批通过后，年中调整的模式推进。因此，国有企业拟开展股权投资，一般要在年初将有关投资项目列入预算，避免没有预算或超预算而走另行审议（审批）程序。
（2）规范立项。虽然财政部和国资委等部门的文件没有明确将股权投资立项列为必备程序。但从实践看，投资立项是企业着手开展尽职调查、进行审计评估、编制科研报告的重要前提。只有规范立项，组建项目组、聘请中介开展尽调、审计、评估才“师出有名”。
（3）尽职调查。根据国资委的相关规定，无论是境内股权投资还是境外股权投资，开展尽职调查是股权投资的必备程序。未按规定开展尽职调查、尽职调查未进行风险分析或尽职调查存在重大疏漏等属于违规追责的情形。
（4）审计与评估。股权投资形成中，审计一般是必备程序，除国有产权无偿划转、国有企业内部重组外，评估也是必备程序。根据目前国资监管从严的态势，针对中介机构出具的评估报告，国有企业要建立健全内部审核机制，对中介机构的评估结论形成信赖并引用需要有一定的合理性。
（5）编制可研。根据国资委的规定，做好可行性研究与论证也是股权投资的必备程序。国有企业编制可研应以尽职调查、专家论证、审计评估结论等为基础，要说明投资的可行性和必要性，更要指出投资存在的风险，并在此基础上制定风险应对方案。
（6）内部决策。国有企业股权投资一般都属于“三重一大决策事项，应按照《中共中央办公厅印发<关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见>通知》和企业内部规章制度，全面贯彻党委前置讨论研究，总经理办公会、董事会、股东会（股东大会）依职权规范审议的要求。
2. 反垄断审查
国有企业股权投资涉及经营者集中审查的，要按《反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《国家市场监督管理总局反垄断局关于经营者集中申报的指导意见》等相关法律文件的规定申报反垄断审查。
3. 严格遵守境外非主业投资要求
国有企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资监管机构审核把关，并通过与具有相关主业优势的其他国有企业合作的方式开展。
4.境外投资备案与核准
根据国家发改委《企业境外投资管理办法》的相关规定，中华人民共和国境内企业直接或通过其控制的境外企业，开展境外投资应当履行境外投资核准或备案程序。根据商务部《境外投资管理办法》的相关规定，中华人民共和国境内企业直接或通过其控制的境外企业，开展境外投资分别实行备案和核准管理。此外，根据国家外汇管理局有关规定，境内企业境外投资或设立特殊目的公司，需办理资金流出、流入的外汇登记手续。
5. 跨境数据合规审查
在国有股权投资项目进程中，交易文件的起草与对目标公司或目标资产的尽职调查是息息相关的，在处理相关信息时要注意数据使用合规，对于外国交易对手或国外监管机构要求提供的有关重要数据或法定保护数据要履行跨境数据合规审查程序。
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